행정
이 사건은 국토교통부장관이 대구 수성구 일원 896,789㎡를 E 공공주택지구로 지정한 처분에 대해, 해당 지구 내 토지 및 건물을 소유한 원고 A가 이 지정 처분이 법령의 위헌성, 절차적 위법성, 실체적 위법성 등 문제로 인해 위법하다고 주장하며 취소를 구한 행정소송의 항소심 판결입니다. 원고는 공공주택 특별법의 명확성 및 적법절차 원칙 위배, 재산권 등 기본권 침해 주장과 함께 전략환경영향평가의 절차적, 실체적 하자, 공공청사 부지 포함의 위법성, 재량권 일탈·남용 등을 주장했습니다. 법원은 원고의 모든 주장을 기각하고 공공주택지구 지정 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 항소를 기각했습니다.
피고인 국토교통부장관은 2019년 1월 2일 대구 수성구 일원 약 89만 제곱미터에 대해 E 공공주택지구 지정을 고시했습니다. 이는 한국토지주택공사의 제안에 따른 것으로, 공공주택의 공급을 통해 서민의 주거 안정 및 주거 수준 향상을 도모하기 위함이었습니다. 원고 A는 이 공공주택지구 안에 위치한 토지와 건물을 소유하고 있었으며, 이 지정으로 인해 자신의 재산권 행사에 제한을 받고 토지를 강제로 수용당할 위기에 처하게 되었습니다. 이에 원고는 공공주택지구 지정 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 공공주택 특별법 제6조 제1항이 공공주택지구 지정 요건을 추상적으로 규정하여 명확성의 원칙에 위배되고, 공공주택 특별법상 협의 및 의견청취 절차가 형식적이어서 적법절차의 원칙에 위배되며, 토지 소유자의 재산권 및 직업수행의 자유, 주거의 자유 등이 침해되는 등 근거 법령이 위헌인지 여부입니다. 둘째, 공공주택지구 지정 처분 시 원고의 동의를 받지 않거나 행정절차법상 사전통지, 청문, 공청회 등의 절차를 거치지 않은 점, 전략환경영향평가에 주민 의견이 누락되거나 구체적 조치가 미기재된 점, 도로 개설에 대한 절차를 거치지 않은 점, 홈페이지 등록일자 오류 등 절차적 위법성이 있는지 여부입니다. 셋째, 공공주택지구 지정에 공공청사 부지를 포함시킨 것이 위법한지, 전략환경영향평가가 부실하게 이루어진 실체적 하자가 있는지, 대구 지역의 주택 보급률과 공공주택 비율, 개발제한구역 해제 등의 문제를 고려할 때 피고의 재량권 일탈·남용이 있었는지 등 실체적 위법성이 있는지 여부입니다.
원고의 항소를 기각합니다. 항소로 인해 발생한 비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담해야 합니다.
법원은 공공주택 특별법이 서민 주거안정 등을 목적으로 하며 국토교통부장관에게 광범위한 계획재량을 부여하고 있으나 자의적인 법 적용이 불가능하도록 기준을 제시하고 있어 명확성 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 또한, 공공주택 특별법상 주민 의견 수렴 및 관계기관 협의 등 상세한 절차가 마련되어 있고 행정소송을 통한 사후 불복 기회도 보장되므로 적법절차 원칙에도 위배되지 않으며, 공공주택사업의 공익이 원고의 재산권 제한 등 사익보다 현저히 크다고 보아 기본권 침해도 아니라고 보았습니다. 절차적 위법성 주장과 관련하여서는 공공주택 특별법에 따라 특별한 절차가 규정되어 있으므로 행정절차법이 적용되지 않으며, 전략환경영향평가 역시 규정된 절차에 따라 성실히 진행되었고 주민 의견 누락이나 구체적 조치 미기재 등의 하자가 없다고 판단했습니다. 도로 개설 계획은 처분 이후의 사정이며 홈페이지 등록일자 오류는 단순 오기이므로 위법성이 없다고 보았습니다. 실체적 위법성 주장과 관련하여서는 공공주택지구 내 공공청사 부지 포함이 법령에 위배되지 않으며, 전략환경영향평가가 부실하여 평가의 취지를 달성할 수 없을 정도라고 보기 어렵다고 판단했습니다. 마지막으로, 피고가 공공주택지구 지정 시 대구 지역의 주택 수요 및 지역 여건, 개발제한구역의 보전 가치 등을 충분히 고려하여 공익과 사익을 정당하게 비교·교량했다고 판단하여 재량권 일탈·남용이 없다고 결론 내렸습니다.
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다.
공공주택 특별법: 이 법은 공공주택의 건설과 효율적인 운영을 통해 서민의 주거 안정 및 주거 수준 향상에 기여함을 목적으로 합니다. 특히, 제6조는 국토교통부장관이 공공주택지구를 지정할 수 있도록 규정하고 있으며, 제10조는 지구 지정 전 주민 및 관계 전문가의 의견을 듣도록 합니다. 재판부는 이 법이 공공주택지구 지정 요건을 추상적으로 규정하고 있지만, 하위 법령과 지침, 그리고 주택 수요 및 지역 여건 등을 종합적으로 고려하도록 명시하고 있어 행정청의 자의적인 판단을 방지하고 예측 가능성을 보장한다고 판단했습니다.
헌법상 명확성의 원칙: 법률은 내용이 명확해야 한다는 원칙입니다. 행정청에 권한을 위임하는 법률 조항은 목적, 내용, 범위를 명확하게 규정하여 자의적인 법 적용을 배제하고 국민이 행정청의 행위를 예측할 수 있도록 해야 합니다. 이 사건에서 법원은 공공주택 특별법이 그 입법 목적, 관련 규정 및 시행령 등을 종합할 때 명확성의 원칙에 위배되지 않는다고 보았습니다.
헌법상 적법절차의 원칙: 행정작용, 특히 국민에게 부담을 주는 처분에 있어서는 적법한 절차를 따라야 한다는 원칙입니다. 여기에는 당사자에게 적절한 고지 및 의견 제출 기회 부여가 포함됩니다. 이 사건에서 법원은 공공주택 특별법에 중앙도시계획위원회 심의, 관계기관 협의, 전략환경영향평가 협의, 주민 의견청취 등 다양한 절차가 상세히 마련되어 있어 적법절차 원칙을 충족한다고 판단했습니다.
헌법상 재산권 등 기본권 제한의 한계: 헌법 제23조는 재산권을 보장하면서도 공공복리를 위해 법률로써 제한할 수 있다고 규정합니다. 이때 제한은 비례의 원칙에 따라 목적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 갖춰야 합니다. 재판부는 공공주택 건설을 통한 서민 주거 안정 및 사회기반시설 확충이라는 공익이 토지 소유자의 재산권 제한이라는 사익보다 크다고 보아, 공공주택 특별법 제11조의 행위제한 규정이나 지구 지정 처분이 기본권을 과도하게 침해하지 않는다고 판단했습니다.
행정절차법 제3조 제1항: 이 조항은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 해당 특별법을 따르도록 규정하고 있습니다. 공공주택 특별법에 공공주택지구 지정에 관한 구체적인 절차 규정들이 있으므로, 이 사건에서는 행정절차법상 사전통지, 청문, 공청회 등의 절차를 거치지 않아도 위법하지 않다고 판단되었습니다.
환경영향평가법 및 전략환경영향평가의 효력: 환경영향평가법은 개발사업이 환경에 미치는 영향을 평가하여 환경 파괴를 최소화하는 것을 목적으로 합니다. 이 사건에서 법원은 환경영향평가의 내용이 다소 부실하더라도 그 부실의 정도가 제도의 취지를 달성할 수 없을 정도가 아닌 한, 해당 처분(지구 지정)의 위법성을 판단하는 하나의 요소가 될 뿐, 그 자체로 처분이 당연히 위법하게 되는 것은 아니라는 대법원의 법리를 적용했습니다. 즉, 평가가 완전히 무의미할 정도가 아니라면 절차적 하자로 보지 않았습니다.
재량권 일탈·남용: 행정청이 법률에 따라 광범위한 형성의 자유(재량권)를 가질 때라도, 관련되는 자들의 공익과 사익을 정당하게 비교·형량해야 합니다. 이러한 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려할 사항을 누락하거나, 형량이 정당성과 객관성이 결여된 경우에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 봅니다. 이 사건에서 재판부는 국토교통부장관이 공공주택지구 지정 시 다양한 요소를 종합적으로 검토하고 공익과 사익을 적절히 형량했다고 판단하여 재량권 일탈·남용이 없다고 결론 내렸습니다.
유사한 공공사업으로 인해 토지나 재산권에 제한을 받는 상황에 처했을 때 다음 사항들을 참고할 수 있습니다.
법령의 특별 규정 확인: 공공주택 특별법처럼 특정 공공사업에 관한 법률이 제정되어 있다면, 해당 법률에 명시된 절차와 요건이 일반적인 행정절차법보다 우선 적용될 수 있습니다. 따라서 자신의 상황에 적용되는 특별법의 내용을 면밀히 확인해야 합니다.
주민 의견 청취 절차 적극 활용: 공고·공람 및 설명회, 공청회 등 주민 의견을 수렴하는 절차는 이해관계인의 목소리를 전달할 수 있는 중요한 기회입니다. 이 과정에서 자신의 의견을 명확히 제시하고 관련 자료를 충실히 제출하는 것이 중요합니다.
환경영향평가의 한계 이해: 환경영향평가는 사업의 환경적 영향을 예측하고 저감 방안을 마련하는 데 목적이 있습니다. 평가 내용이 다소 미흡하더라도 그 부실의 정도가 평가 자체의 입법 취지를 달성할 수 없을 정도가 아니라면, 곧바로 사업 지정 처분 전체가 위법하다고 보기는 어렵습니다. 환경영향평가 결과에 대한 이의 제기 시에는 구체적이고 객관적인 증거를 바탕으로 해야 합니다.
공익과 사익의 형량: 공공사업은 대체로 큰 공익을 추구하므로, 개인의 재산권 제한이 불가피할 수 있습니다. 법원은 공익과 사익을 비교·형량하여 공공사업의 필요성 및 적법성을 판단합니다. 침해되는 사익이 달성되는 공익에 비해 현저히 크다는 점을 입증하기 위해서는 구체적인 피해 사실과 공익 달성의 대체 가능성 등을 제시해야 합니다.
보상 절차 이해: 토지 수용 또는 사용이 예정되어 있다면, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)에 따른 정당한 보상이 이루어지게 됩니다. 보상 내용 및 절차에 대한 정보를 미리 파악하고 권리를 주장해야 합니다.
