공유수면 점용 허가 연장 반려 및 변상금 부과 처분 취소 사건

이 사건은 원고 A가 공유수면 점용·사용 허가 기간이 만료된 후 기간 연장을 신청했으나 피고 김포시장이 이를 새로운 허가 신청으로 보고 필요한 서류 보완을 요구했습니다. 원고 A가 보완 요구에 불응하자 김포시장은 신청을 반려하고 변상금을 부과하며 원상회복을 명령했습니다. 원고 A는 이러한 처분들이 부당하다고 소송을 제기했고, 그 사이 봉안시설 및 공유수면 권리를 양도받았다고 주장하는 C 종교단체 D가 승계참가인으로 소송에 참여했습니다. 법원은 C 종교단체의 승계참가 신청을 부적법하다며 각하했고, 원고 A의 공유수면 점용 허가 연장 신청은 새로운 허가 신청으로 보아야 하며, 김포시장의 일부 서류 보완 요구(주민 동의서 제외)는 적법하다고 판단하여 원고 A의 모든 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 김포시 공유수면에서 봉안시설을 운영하며 점용·사용 허가를 받았던 당사자로, 허가 기간 만료 후 재신청을 했으나 반려되고 변상금 부과 및 원상회복 명령을 받음.
• 원고승계참가인 C 종교단체 D: 원고 A로부터 봉안시설 및 공유수면 관련 권리를 양도받았다고 주장하며 소송에 참여한 단체.
• 피고 김포시장: 공유수면 점용·사용 허가 및 관리 권한을 가진 행정청으로, 원고 A의 신청을 반려하고 변상금을 부과하며 원상회복을 명령한 주체.

분쟁 상황

원고 A는 2007년 5월 2일부터 2012년 5월 1일까지 김포시 공유수면을 점용·사용 허가받아 봉안시설을 운영했습니다. 허가 기간이 만료된 후 원고 A는 2012년 8월 28일 뒤늦게 공유수면 점용·사용 허가 신청을 했습니다. 피고 김포시장은 이 신청을 새로운 허가 신청으로 보고, 2012년 9월 13일 원고 A에게 J 주민들의 동의서, 신청지 현황 관련 서류, 수리계산서 등의 보완을 요구했습니다. 원고 A는 보완 요구가 부적법하거나 불필요하다며 제대로 이행하지 않았고, 이에 김포시장은 2012년 10월 15일 신청을 반려하고, 2012년 11월 1일 변상금 부과 처분과 원상회복 명령을 내렸습니다. 원고 A는 이 처분들이 위법하다며 소송을 제기했고, 그 과정에서 원고 A와 원고 B이 봉안시설 및 공유수면 관련 권리를 양도했다고 주장하는 C 종교단체 D가 승계참가인으로 소송에 합류했습니다. C 종교단체 D는 피고가 자신들의 공유수면 점용·사용허가 권리·의무 이전신고를 반려한 처분도 취소해달라고 추가 청구했습니다.

핵심 쟁점

1. 원고 A의 공유수면 점용 허가 연장 신청이 기간 만료 후 이루어진 경우 새로운 허가 신청으로 보아야 하는지 여부.
2. 피고 김포시장이 원고 A에게 요구한 서류 보완(특히 주민 동의서)이 적법한지 여부.
3. 피고 김포시장의 보완 통보 절차가 민원사무처리에 관한 법률을 위반했는지 여부.
4. 공유수면 점용·사용 허가 반려 처분, 변상금 부과 처분, 원상회복 명령이 비례의 원칙에 위반되는지 여부.
5. 원고 A로부터 권리를 양도받았다고 주장하는 C 종교단체 D가 소송상 원고의 지위를 승계하여 소송에 참여할 수 있는지 여부.

법원의 판단

1. 원고승계참가인 C 종교단체 D의 원고 A에 대한 승계참가 신청과 나머지 소는 모두 부적법하여 각하되었습니다. 이는 공유수면 점용·사용 권리·의무 이전 신고가 관리청에 의해 수리되어야만 승계가 인정되는데, 이 사건에서 이전 신고가 반려되었으므로 C 종교단체 D가 원고 A의 지위를 승계했다고 볼 수 없다는 판단에 따른 것입니다.
2. 원고 A의 청구는 모두 기각되었습니다. 가. 공유수면 점용 허가 신청이 기존 허가 기간 만료 후 이루어진 경우 새로운 허가 신청으로 보아야 하므로, 피고가 신청지 현황 서류 및 수리계산서 등의 보완을 요구한 것은 적법하다고 보았습니다. 다만, J 주민들은 공유수면법상 피해가 예상되는 관련 권리자로 볼 수 없으므로 주민 동의서 제출 요구는 부적법하다고 판단했습니다. 나. 피고가 한 차례 보완 통보 후 원고 A가 이에 따르지 않은 것을 이유로 신청을 반려한 것은 민원사무처리에 관한 법률 위반이 아니라고 보았습니다. 해당 법령은 민원인이 기간 연장을 요청할 때에만 재차 보완 기간을 정하도록 하고 있습니다. 다. 공유수면 점용 허가 반려 처분, 변상금 부과 처분, 원상회복 명령은 비례의 원칙을 위반한 재량권 일탈·남용에 해당하지 않는다고 판단했습니다. 원고 A는 적법한 서류를 보완하여 다시 허가를 신청할 수 있고, 공유수면 보전·관리의 공익이 원고 A의 사익보다 작지 않다고 보았습니다.

결론

재판부는 C 종교단체 D의 승계참가 신청과 소송 참여를 받아들이지 않았으며, 원고 A가 제기한 공유수면 점용 허가 신청 반려 처분, 변상금 부과 처분, 원상회복 명령 취소 청구를 모두 기각하고, 원고 A가 소송총비용을 부담하도록 판결했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 주로 공유수면 관리 및 매립에 관한 법률(이하 '공유수면법'), 민원사무처리에 관한 법률, 행정소송법의 해석과 적용에 따라 판단되었습니다.

1. 공유수면법 관련:

• 제8조 제1항 (점용·사용 허가 의무): 공유수면을 점용하거나 사용하려는 자는 공유수면관리청의 허가를 받아야 합니다. 판례는 허가 기간이 만료된 후 신청하는 경우 이를 새로운 허가 신청으로 보아 모든 허가 요건을 새로 심사해야 한다고 보았습니다.
• 제12조 (관련 권리자의 동의 등): 공유수면 점용·사용 허가로 인해 피해가 예상되는 권리(대통령령으로 정하는 권리)를 가진 자가 있으면 그 동의가 필요합니다. 시행령 제12조 제1항 제6호는 인접 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자를 관련 권리자로 규정하지만, 이 사건에서는 J 주민들이 실제 피해를 입을 것이라고 단정하기 어려워 관련 권리자로 인정되지 않았습니다.
• 제15조 제1항 (변상금 징수): 허가받은 기간을 초과하여 공유수면을 점용·사용하는 자에게는 변상금을 징수해야 합니다. 원고 A의 허가 기간 만료 후 점용은 변상금 부과 대상이 되었습니다.
• 제16조 (권리·의무의 이전): 점용·사용 허가로 발생한 권리·의무는 이전할 수 있으나, 이전받은 자는 그 내용을 공유수면관리청에 신고하고 관리청이 이를 수리해야만 허가받은 자의 지위를 승계한 것으로 봅니다. 단순히 양도 계약만으로는 권리 승계가 이루어지지 않습니다.
• 제21조 제1항, 제2항, 제4항 (원상회복 의무 및 명령): 허가가 취소되거나 기간이 만료되면 공유수면을 원상회복해야 하며, 관리청은 원상회복 의무자가 조치를 하지 않을 경우 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있습니다. 이는 재량행위에 해당합니다.
• 시행령 제4조, 시행규칙 제4조 제2항 (허가 신청 서류): 공유수면 점용·사용 허가 신청 시 사업계획서, 구적도 및 설계도서, 지적측량성과도 등 다양한 서류를 제출하도록 규정하고 있으며, 이 사건에서 피고의 신청지 현황 서류 및 수리계산서 보완 요구는 이에 근거하여 적법하다고 판단되었습니다.

2. 민원사무처리에 관한 법률 관련:

• 제13조 제1항 (민원서류 보완 요구): 행정기관의 장은 민원 서류에 흠이 있는 경우 보완에 필요한 기간을 정하여 민원인에게 보완을 요구해야 합니다.
• 시행령 제14조 제2항, 제3항 (보완 기간 연장 및 재보완 요구): 민원인이 보완 기간 연장을 요청할 경우 이를 고려하여 다시 기간을 정할 수 있으나, 민원인의 연장 요청이 없는 한 행정기관이 의무적으로 다시 보완 통보를 해야 하는 것은 아닙니다.

3. 행정소송법 관련:

• 제8조 제2항, 민사소송법 제81조 (승계참가): 소송 계속 중 제3자가 소송 목적인 권리를 승계한 경우에만 승계참가가 인정됩니다. 이 사건에서는 공유수면법상 권리 승계가 이루어지지 않았으므로 승계참가가 부적법하다고 보았습니다.
• 제10조 (관련 청구 소송의 병합): 관련 청구 소송의 병합은 본래의 항고소송이 적법할 것을 전제로 하므로, 본래 소송이 부적법하여 각하될 경우 병합된 관련 청구도 각하됩니다.

4. 일반 법리:

• 수익적 행정처분의 허가 기간 경과 효과: 허가 기간이 경과하면 허가 처분은 당연히 실효되며, 이후 이루어지는 기간 연장 신청은 새로운 허가 신청으로 보아야 합니다 (대법원 90누6651, 94누11866 판결).
• 제3자의 원고적격: 행정 처분의 직접 상대방이 아니더라도 해당 처분으로 인해 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기할 자격이 있습니다. 여기서 '법률상 보호되는 이익'은 공익 보호가 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 의미합니다 (대법원 2003두2175 판결).
• 비례의 원칙: 행정 작용은 행정 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 공익과 사익을 합리적으로 형량해야 합니다. 이 사건에서 법원은 공유수면 보전·관리의 공익이 원고의 사익보다 작지 않다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 공유수면 점용·사용 허가 기간이 만료되기 전에 연장 신청을 해야 합니다. 허가 기간 만료 후의 신청은 새로운 허가 신청으로 간주되어 모든 허가 요건을 처음부터 새로 심사받게 되므로, 필요한 서류나 절차가 훨씬 복잡해질 수 있습니다.
2. 공유수면 점용·사용 권리를 양도하거나 승계받으려는 경우, 단순히 양도·양수 계약을 체결하는 것만으로는 권리가 이전되지 않습니다. 반드시 공유수면 관리청에 권리·의무 이전 신고를 하고, 관리청의 수리(접수 및 승인)를 받아야 법적인 지위가 승계됩니다.
3. 행정기관이 민원 서류의 보완을 요구할 경우, 민원인은 정해진 기간 내에 서류를 보완해야 합니다. 만약 기간 내에 보완이 어렵다면, 반드시 보완 기간 연장을 명확하게 요청해야 합니다. 민원인의 요청이 없으면 행정기관이 의무적으로 보완 기간을 연장하거나 재보완 통보를 해야 하는 것은 아니며, 보완 미이행 시 신청이 반려될 수 있습니다.
4. 공유수면 점용·사용 허가와 관련하여 '피해가 예상되는 관련 권리자'의 동의가 필요한 경우는 법령에 명확히 규정되어 있습니다. 인접 토지 소유자나 점유자라 하더라도 실제 점용·사용으로 인해 구체적인 피해가 예상되지 않는다면 동의 요건이 적용되지 않을 수 있습니다.
5. 공유수면 점용 허가가 반려되거나 만료된 후에도 허가 없이 공유수면을 점용·사용하는 경우 변상금이 부과될 수 있으며, 원상회복 명령을 받을 수 있습니다. 이러한 의무는 인접 토지 소유권 상실 여부와는 별개로 유지될 수 있으므로 주의해야 합니다.