손해배상 · 행정
서울 종로구청장이 원고 A를 포함한 여러 사람에게 서울 종로구 내 특정 도로를 무단으로 점용했다는 이유로 도로법에 따라 변상금 총 27,720,000원을 부과했습니다.
이에 원고들은 해당 도로가 도로법상 변상금 부과 대상 도로가 아니므로 부과 처분이 위법하다고 주장하며 소송을 제기했습니다.
법원은 문제가 된 도로가 도로법상 도로로 볼 증거가 없고, 구청장이 처분 근거 법령을 공유재산 및 물품관리법으로 추가하려는 주장 역시 받아들일 수 없다고 판단하여, 구청장의 변상금 부과 처분은 위법하다고 판결했습니다.
원고 A 등은 2003년 6월 27일부터 2008년 6월 30일까지 서울 종로구 내 E 도로 일부 4㎡와 F 도로 일부 1.6㎡를 무단으로 점용하여 사용했습니다.
이에 대해 피고 서울특별시 종로구청장은 2008년 8월 12일 도로법 제94조를 근거로 원고 A에게 변상금 19,800,000원을, 원고 A 및 선정자 B, C, D에게 변상금 7,920,000원을 부과했습니다.
원고들은 이 도로들이 도로법상 변상금 부과 대상이 아니라고 주장하며 구청장의 처분 취소를 구하는 소송을 제기하게 되었습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.
법원은 제1심 판결과 같이 피고 서울특별시 종로구청장의 항소를 기각하고 원고의 손을 들어주었습니다.
이는 서울 종로구청장이 원고 A 등에게 부과한 변상금 19,800,000원과 7,920,000원 부과처분이 모두 위법하여 취소되어야 한다는 의미입니다.
법원은 이 사건 도로가 도로법에서 정한 도로대장에 등록되어 있지 않고, 도로 폭과 길이가 일정하지 않은 좁은 도로이며, 과거 도시계획 구역결정 대상 도로로 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려하여 도로법상 변상금 부과 대상 도로가 아니라고 판단했습니다.
또한, 피고가 도로법에 따른 처분 사유를 공유재산 및 물품관리법으로 변경하려는 주장에 대해서도 도로법과 공유재산 및 물품관리법은 그 입법 취지, 처분 주체, 변상금 산정 기준 및 절차가 현저히 다르므로 처분 사유의 동일성이 인정되지 않아 허용되지 않는다고 보았습니다.
결과적으로 종로구청장의 변상금 부과 처분은 위법하다고 결론 내렸습니다.
이 판례에서 주요하게 다루어진 법률과 법리는 다음과 같습니다.
도로법 제94조 (변상금): 도로의 점용 허가를 받지 않고 도로를 점용한 사람에게 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있도록 규정합니다. 이 사건에서 피고 종로구청장은 이 조항을 근거로 변상금을 부과했으나 법원은 문제가 된 도로가 도로법상 도로에 해당하지 않는다고 보아 이 조항의 적용을 부정했습니다.
도로법상 도로의 정의 (제2조, 제7조, 제8조 및 도로법 시행령 제7조, 제8조): 도로법상 도로는 고속국도, 일반국도, 특별시도, 광역시도 등 법률로 명확히 분류된 도로를 포함하며 해당 도로 소재지 관할 지자체장이 공고한 준용도로, 도시계획사업에 의한 도로, 구 도로법에 따라 설치된 도로 등도 포함됩니다. 이 사건 도로는 도로대장이 없다는 점, 도로 폭이 매우 좁다는 점, 과거 도시계획 구역 결정 대상 도로가 아니라는 점 등으로 미루어 볼 때 도로법상 도로의 정의에 부합하지 않아 도로법 적용 대상이 아니라고 판단되었습니다.
도로법 제36조 (도로대장): 도로 관리청은 도로법상 도로에 관하여 도로대장을 작성하고 관리하도록 규정하고 있습니다. 피고 종로구청장이 이 사건 도로에 대한 도로대장을 제출하지 못한 것은 해당 도로가 도로법상 도로가 아니라는 판단의 근거 중 하나가 되었습니다.
행정처분 취소소송에서의 처분사유 추가 또는 변경의 제한: 행정처분 취소소송에서 처분청은 당초 처분 사유와 기본적 사실관계에서 동일성이 인정되는 한도 내에서만 새로운 처분 사유를 추가하거나 변경할 수 있습니다. 법원은 도로법과 공유재산 및 물품관리법이 그 입법 취지, 처분 주체, 변상금 산정 기준 및 절차가 현저히 다르므로 이 두 법령을 근거로 하는 처분 사유 간에는 동일성이 인정되지 않아 처분 사유의 추가 또는 변경이 허용되지 않는다고 보았습니다.
공유재산 및 물품관리법 제81조 (변상금): 공유재산 또는 물품을 사용·수익 허가나 대부계약 없이 점유하거나 사용·수익한 사람에게 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 변상금으로 징수하도록 규정합니다. 이 법은 지방자치단체의 공유재산 관리에 관한 별개의 법률이며 도로법과 다른 입법 목적과 절차를 가집니다. 피고는 이 법을 추가 근거로 주장하려 했으나 앞서 언급한 처분사유 동일성 결여 및 실제 공유재산의 소유 주체(서울특별시)와 종로구청장의 관리 기간 불일치, 그리고 법 시행 시점(2006년 1월 1일) 이전 기간에 대한 적용 불가 등의 이유로 받아들여지지 않았습니다.
행정절차법 (제21조, 제22조, 제23조): 행정청은 처분을 하기 전에 당사자에게 사전 통지를 하고, 의견 청취 기회를 부여하며, 처분의 이유를 명확히 제시해야 합니다. 피고가 도로법을 전제로 이러한 행정 절차를 이행했으므로 나중에 공유재산 및 물품관리법으로 근거를 변경하려는 것은 이러한 행정 절차 규정을 위반하는 것이 됩니다.
도로를 점용하여 사용해야 할 경우 해당 토지의 법적 성격을 반드시 사전에 확인해야 합니다. 모든 길이 도로법의 적용을 받는 도로는 아닙니다.
일반적인 길처럼 보이더라도 해당 지자체에 문의하여 그 도로가 도로법상 도로대장에 등록되어 있는지 여부와 같은 정확한 정보를 확인하는 것이 중요합니다.
행정기관으로부터 변상금이나 과태료와 같은 처분을 받았다면, 어떤 법령을 근거로 처분이 이루어졌는지 정확히 확인하고 그 법령의 요건에 부합하지 않는다는 점을 주장할 수 있습니다.
행정처분의 근거 법령이 변경되는 것은 쉽지 않으며 특히 두 법령의 입법 목적, 처분 주체, 변상금 산정 기준, 부과 절차 등이 현저히 다르면 처분 사유의 동일성이 인정되지 않아 근거 변경이 허용되지 않을 수 있습니다.
만약 무단으로 점용한 공간이 도로법상 도로는 아니지만 지방자치단체 소유의 공유재산인 경우에는 공유재산 및 물품관리법에 따른 변상금 부과 대상이 될 수도 있습니다. 이 경우 부과 절차와 금액 산정 기준이 도로법과는 다르다는 점을 인지해야 합니다.
변상금 부과 처분 통지 시에는 부과 금액, 납부 기한, 납부 장소, 변상금 산출 근거 등이 명확히 기재된 문서를 받아야 합니다.
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