행정
아산시에서 도시개발사업을 진행 중인 A지구도시개발사업조합(원고 조합)은 공동주택 건설 예정지에 대해 조합원들로부터 집단환지 지정 신청을 받았습니다. 이와 별개로 S지역주택조합 추진위원회(참가인)는 같은 예정지에 지역주택조합 아파트를 짓고자 조합원 모집 신고를 아산시장에게 제출했고, 아산시장은 일부 조합원들의 개별 토지사용승낙을 근거로 모집 신고를 수리했습니다.
그러나 원고 조합 측은 집단환지 방식의 사업 특성상 개별 조합원의 토지사용승낙은 효력이 없으며, 주택법에서 요구하는 토지사용권원 확보 요건을 충족하지 못했다고 주장하며 아산시장의 조합원 모집 신고 수리 처분 취소 소송을 제기했습니다.
법원은 집단환지 방식의 도시개발사업에서는 도시개발사업조합이 집단환지 전체에 대한 권리를 일괄적으로 행사하는 것이 원칙이므로, 일부 조합원이 개별적으로 제공한 토지사용승낙만으로는 주택법상 토지사용권원 확보 요건을 충족했다고 볼 수 없다고 판단하여, 아산시장의 조합원 모집 신고 수리 처분을 취소했습니다.
아산시에서는 A지구도시개발사업조합(원고 조합)이 594,179㎡ 규모의 도시개발사업을 환지 방식으로 추진하고 있었습니다. 이 사업구역 내에는 공동주택 건설을 위한 예정지(이 사건 예정지)가 있었고, 원고 조합은 조합원들로부터 이 예정지에 대한 집단환지 지정을 신청받았습니다. 원고 조합은 환지계획 인가를 받아 이 사건 예정지 78,960㎡ 중 약 89.38%를 집단환지로, 약 10.62%를 체비지로 지정했습니다.
이러한 상황에서 S지역주택조합 추진위원회(참가인)는 이 사건 예정지에 아파트를 짓기 위해 아산시장에게 지역주택조합 조합원 모집 신고서를 제출했습니다. 아산시장은 원고 조합에 의견을 물었으나, 원고 조합은 참가인이 토지사용·수익권자 전원의 동의를 확보하지 못했고, V초등학교 이전·신설 비용 약 370억 원의 3분의 1에 해당하는 금액 예치 등 선결 조건을 충족하지 못하면 사업 추진이 어렵다며 신중한 처리를 요청했습니다.
참가인은 원고 조합에 토지사용승낙을 요청했으나 거부당했고, 결국 이 사건 예정지에 집단환지 지정 신청을 한 일부 조합원들로부터 개별 토지사용승낙을 받아 이 사건 예정지 중 50.61%의 사용권원을 확보했다고 주장하며 조합원 모집 신고를 했습니다.
이에 아산시장은 국토교통부의 질의 회신(공유토지의 경우 취득한 공유지분 비율에 해당하는 면적만큼 사용권을 확보한 것으로 본다)을 바탕으로, 참가인이 조합원 모집에 필요한 요건을 갖추었다고 판단하여 2024년 2월 7일 조합원 모집 신고를 수리했습니다. 원고 조합과 그 조합원들은 이 처분이 위법하다며 취소 소송을 제기했습니다.
피고 아산시장이 2024년 2월 7일 피고보조참가인 S지역주택조합 추진위원회에 대해 내린 조합원모집신고 수리 처분을 취소한다.
재판부는 다음과 같은 이유로 아산시장의 처분이 위법하다고 판단했습니다.
집단환지 방식의 특성 및 토지사용권원: 집단환지 방식의 도시개발사업에서는 토지소유자들이 집단환지 예정지의 공유지분을 배분받는 잠정적 지위에 있을 뿐, 현실적으로 그 공유지분에 대해 사용·수익하거나 권리행사를 할 수 있는 지위가 아닙니다. 도시개발사업의 시행자가 집단환지 전체에 대한 권리를 일괄적으로 행사하는 것이 원칙이며, 집단환지를 신청한 조합원들은 이러한 사업 진행 방식에 포괄적으로 동의한 것으로 보아야 합니다.
개별 토지사용승낙의 한계: 따라서 참가인이 일부 조합원들로부터 개별적으로 토지사용승낙을 받았다고 하더라도, 이는 주택법 제11조의3 제1항에서 요구하는 '주택건설대지의 50% 이상에 해당하는 토지사용권원 확보' 요건을 충족하는 것으로 볼 수 없습니다. 도시개발사업조합이 해당 토지에 대한 포괄적인 권한을 가지는 상황에서, 개별 조합원들의 사용승낙은 법적 효력을 가지기 어렵습니다.
정관 규정 해석: 원고 조합 정관 제46조가 '집단환지의 사용 및 개발을 촉진하기 위해 조합원 다수가 요청하면 지원한다'는 내용을 포함하고 있으나, 이는 국토교통부 훈령을 그대로 반영한 것으로, 도시개발사업조합이 집단환지에 대한 권리를 일괄 행사하는 원칙을 배제하는 조항으로 볼 수 없다고 판단했습니다.
이러한 이유로 법원은 참가인이 주택법상 토지사용권원 확보 요건을 갖추지 못했으며, 이를 수리한 아산시장의 처분은 위법하다고 결론지었습니다.
이번 사건에서 주로 다루어진 법률과 원칙은 다음과 같습니다.
주택법 제11조의3 제1항 (지역주택조합 설립인가 및 조합원 모집 기준):
도시개발법 (환지 방식의 도시개발사업 및 집단환지):
관련 대법원 판례 (대법원 2018. 3. 29. 선고 2017두70946 판결):
