행정
O공원에 민간공원조성 특례사업 실시계획 인가 처분을 취소해달라는 토지 소유자들의 소송에서 법원은 피고인 아산시장의 손을 들어주며 원고들의 청구를 기각했습니다. 원고들은 공청회 미개최 등 절차적 위법성과 우선협상대상자 선정 과정에서의 특혜 의혹을 주장했으나, 법원은 공청회가 이미 개최되었고 우선협상대상자 선정 등은 시장의 재량 행위이며 절차에 중대한 하자가 없다고 판단했습니다.
아산시 N 일원의 약 232,797m2에 달하는 부지에 O공원을 조성하는 민간공원 특례사업이 추진되었습니다. 이 사업 부지 내 토지를 소유한 12명의 주민들(원고들)은 아산시장이 2020년 6월 22일 내린 이 사업의 '실시계획 인가 처분'이 위법하다며 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다. 원고들은 아산시장이 사업 추진의 기초가 되는 '공원녹지기본계획' 변경 시 적법한 공청회를 거치지 않았고, 민간사업자 선정 과정에서 특정 회사(피고보조참가인 M 주식회사)에 특혜를 주어 재량권을 남용했다고 주장했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다.
법원은 원고들의 청구를 모두 기각하고 소송 비용은 피고보조참가로 인한 비용을 포함하여 원고들이 부담하도록 판결했습니다. 이는 아산시장이 내린 O공원 민간공원 조성사업 실시계획 인가 처분이 적법하다고 본 것입니다.
이번 판결로 아산시 O공원 민간공원 조성사업의 실시계획 인가 처분은 적법하게 유지되었고, 피고인 아산시장과 피고보조참가인 M 주식회사는 계획대로 사업을 진행할 수 있게 되었습니다. 토지 소유자들의 주장은 받아들여지지 않았으며, 행정청의 도시계획 관련 재량권이 넓게 인정된다는 점을 다시 한번 확인시켜주는 사례가 되었습니다.
이 사건은 주로 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(공원녹지법)'과 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)'의 여러 조항 그리고 행정법의 일반 원칙인 '하자 승계 법리'와 '재량행위의 통제'에 따라 판단되었습니다.
공원녹지법 제8조 제1항 (공원녹지기본계획 수립·변경 시 공청회): 이 조항은 공원녹지기본계획을 수립하거나 변경할 때 주민과 관계 전문가의 의견을 듣기 위해 공청회를 열도록 의무화하고 있습니다. 이는 도시공원의 큰 틀을 결정하는 중요한 절차적 요건입니다. 그러나 법원은 이 사건에서 이미 2009년에 이 사건 체육공원의 기초가 되는 공원녹지기본계획 수립을 위한 공청회가 개최되었으므로, 이후의 '실시계획 인가' 단계에서 다시 공청회를 개최할 필요는 없다고 판단했습니다. 이는 기본계획과 실시계획이 그 내용과 절차적 요건에서 구별될 수 있음을 보여줍니다.
공원녹지법 제21조의2 (민간공원조성 특례사업): 이 조항은 민간사업자가 자신의 비용과 책임으로 도시공원을 조성하는 '민간공원조성 특례사업'에 대한 내용을 규정하고 있습니다. 여기에는 사업 제안서 접수, 심사 기준, 우선협상대상자 선정 및 사업시행자 지정 등이 포함됩니다. 법원은 이러한 우선협상대상자 지정 행위가 행정청의 넓은 '재량행위'에 속한다고 보았습니다. 즉, 행정청이 제안의 수용 여부를 결정하고 심사기준을 정하는 것은 자율적인 정책 판단에 맡겨진 사항이며, 법원은 그 기준이 객관적으로 합리적이지 않거나 재량권을 일탈·남용했다고 볼 특별한 사정이 없는 한 행정청의 의사를 존중해야 한다고 설명했습니다. '민간공원조성 특례사업 가이드라인' 역시 참고 자료로서 지방자치단체의 여건에 맞게 달리 적용할 수 있다고 보아, 가이드라인과 다른 평가기준을 적용한 것이 위법하다고 보지 않았습니다.
국토계획법 제86조 및 제88조 (사업시행자 지정 및 실시계획 인가): 이 조항들은 도시·군계획시설사업의 사업시행자 지정과 실시계획 인가에 대한 요건과 절차를 규정합니다. 이 사건의 핵심인 '실시계획 인가 처분'은 이들 조항에 따라 이루어졌습니다. 법원은 우선협상대상자 선정 처분과 사업시행자 지정 처분 그리고 최종적인 실시계획 인가 처분을 서로 '독립적인 행정처분'으로 보았습니다.
행정처분의 하자 승계 법리: 이 법리는 2개 이상의 행정처분이 연속적으로 이루어질 때, 앞선 처분에 존재하는 하자가 뒤이은 처분의 적법성에 영향을 미칠 수 있는지 여부를 다룹니다. 법원은 앞선 처분과 뒤이은 처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 발생시키는 경우, 앞선 처분에 불가쟁력(더 이상 다툴 수 없는 힘)이 생기면 그 하자가 '당연 무효'인 경우를 제외하고는 뒤이은 처분의 효력을 다툴 수 없다고 판단합니다. 이 사건에서 법원은 우선협상대상자 선정 및 사업시행자 지정 처분에 원고들이 주장하는 하자가 있었더라도, 그 하자가 '당연 무효'에 이를 정도로 중대하고 명백하다고 인정하기 어렵다고 보았으므로, 뒤이은 '실시계획 인가 처분'의 위법성을 인정하지 않았습니다.
공원녹지법 제21조 제4항 (공동시행 시 동의서 확보): 이 조항은 민간공원추진자와 시장이 공동으로 사업을 시행할 경우, 공원 부지 매입비의 4/5 이상을 현금으로 예치하면 토지소유자 동의서 확보가 필요 없도록 하고 있습니다. 피고인 아산시장이 사업 제안서 접수 공고에서 '동의서 확보' 문구를 삭제한 이유가 이러한 법적 근거에 부합하며, 실제로 피고와 피고보조참가인이 공동 사업시행자로 지정되었으므로, 이 또한 특혜라고 보기 어렵다고 판단되었습니다.
• 공청회 개최 여부 확인의 중요성: 도시계획의 기초가 되는 '기본계획' 수립 시 공청회 개최 여부는 필수적인 절차입니다. 하지만 이미 과거에 적법하게 기본계획에 대한 공청회가 개최되었다면, 이후 세부적인 '실시계획 인가' 단계에서 다시 공청회를 개최해야 하는지에 대해서는 법적으로 다를 수 있습니다. 따라서 어떤 단계에서 어떤 절차가 필요한지 명확히 확인해야 합니다. • 행정청의 재량권 범위 이해: 지자체가 도시계획이나 민간사업자 선정 시에는 법령이 정한 범위 내에서 광범위한 재량권을 가집니다. 단순히 행정청의 결정이 마음에 들지 않거나, 특정 방식이 더 합리적이라고 생각하는 것만으로는 법원에 의해 '위법'하다고 인정받기 어렵습니다. 행정청의 결정이 법령을 명백히 위반했거나, 객관적으로 합리성을 잃어 재량권을 일탈·남용했다는 점을 구체적인 증거로 입증해야 합니다. • 선행 행정처분의 하자 승계 요건: 여러 행정처분이 순차적으로 이루어질 때, 앞선 처분에 하자가 있다고 해서 뒤이은 처분이 자동으로 위법해지는 것은 아닙니다. 앞선 처분의 하자가 '당연 무효'에 해당할 정도로 중대하고 명백해야만 뒤이은 처분에도 그 하자가 승계될 수 있습니다. 단순히 '특혜 의혹'이 있었다는 주장이 아니라, 해당 처분이 법적으로 무효임을 입증할 수 있는 강력한 증거가 필요합니다. • 가이드라인과 법적 구속력: '가이드라인'은 일반적으로 법적 구속력이 있는 법규가 아니라, 행정청의 정책 방향을 제시하는 참고 자료인 경우가 많습니다. 따라서 가이드라인과 다른 기준을 적용했다고 해서 무조건 위법하다고 보기는 어렵습니다. 해당 가이드라인이 어떠한 성격을 가지며, 얼마나 강한 구속력을 가지는지 확인해야 합니다. • 증거 수집 및 구체적 입증: 행정처분의 위법성을 다툴 때는 단순히 의혹을 제기하는 것을 넘어, 위법성이나 재량권 일탈·남용을 구체적으로 입증할 수 있는 증거를 충분히 수집하고 제시해야 합니다. 예를 들어, 평가 기준의 불합리성, 절차 위반의 내용, 특정 사업자에게 유리한 조건 변경의 부당성 등을 명확하게 보여줄 수 있어야 합니다.
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