행정
건설폐기물 중간처리업체가 폐기물처리시설이 아닌 곳에 약 5,336톤에 달하는 pH 농도 11의 고알칼리성 토사를 매립하자, 관할 군수가 폐기물관리법 위반으로 보고 조치명령을 내린 사건입니다. 원고 회사는 이를 건설폐기물법에 따른 재활용으로 주장했으나, 대법원은 해당 토사가 농작물 경작에 적합한 흙이 아니고 매립된 토지가 농지로 볼 수 없으므로 조치명령이 적법하다고 판단하여 원심 판결을 파기환송했습니다.
원고인 서봉리사이클링 주식회사는 2015년 12월 30일 건설폐기물 중간처리업 허가를 받았습니다. 이후 2017년 10월부터 11월경까지 건설폐기물을 중간처리하는 과정에서 생산되어 사업장 내에 적치된 약 5,336톤 상당의 토사(pH 농도 약 11)를 성토업자들을 시켜 폐기물처리시설이 아닌 울산 울주군 △△리 및 ◇◇리 토지(이 사건 매립지)에 매립했습니다. 이 사건 매립 당시 △△리 토지는 지목과 현실적 이용 상황이 모두 ‘임야’였고, ◇◇리 토지는 지목이 ‘전’이었습니다. 피고인 울산광역시 울주군수는 2018년 1월 9일, 이 사건 토사 매립이 폐기물처리시설이 아닌 곳에 폐기물을 매립한 것으로 폐기물관리법 제8조 제2항을 위반했다고 판단하여, 원고에게 2018년 1월 26일까지 해당 토사를 적법하게 처리하고 이행완료보고서를 제출하라는 조치명령을 내렸습니다. 이후 조치기간은 2018년 3월 30일까지 연장되었고, 원고는 이 조치명령의 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
이 사건의 핵심 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 건설폐기물 중간처리 과정에서 발생한 pH 농도 약 11의 토사를 폐기물처리시설이 아닌 임야 및 농지에 매립한 행위가 「건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령」상 ‘농지개량을 위한 성토용’ 순환토사 재활용에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 특히 해당 토사가 ‘농작물 경작 등에 적합한 흙’에 해당하는지 여부와 매립된 지목이 임야인 토지를 농지법상 ‘농지’로 볼 수 있는지 여부입니다. 셋째, 조치명령의 대상이 되는 ‘폐기물을 처리한 자’에 원고 회사가 해당하는지 여부입니다.
대법원은 원심 판결을 파기하고 사건을 부산고등법원에 환송했습니다. 이는 이 사건 토사 매립이 건설폐기물의 재활용 예외 규정에 해당하지 않아 폐기물관리법 위반에 따른 조치명령의 대상이 된다는 취지입니다.
대법원은 건설폐기물 재활용 예외 규정은 폐기물처리시설 외 매립을 금지하는 폐기물관리법에 대한 예외이므로 엄격하게 해석되어야 한다고 보았습니다. pH 농도 11의 강알칼리성 토사는 농업기술센터 및 국립농업과학원의 회보 결과에 비추어 ‘농작물 경작 등에 적합한 흙’으로 보기 어렵다고 판단했습니다. 또한, 지목이 임야인 토지는 적법한 산지전용 절차를 거치지 않은 이상 농지법상 농지가 아닌 산지관리법상 산지에 해당하며, 원고가 직접 매립하지 않았더라도 성토업자를 통해 토사를 매립한 경우 ‘폐기물을 처리한 자’에 해당한다고 보았습니다. 따라서 원고의 토사 매립 행위는 건설폐기물법상 재활용 예외에 해당하지 않아 폐기물관리법 위반이므로 조치명령은 적법하다고 판단, 이를 위법하다고 본 원심판결에 법리오해 등의 잘못이 있다고 보아 파기환송했습니다.
이 사건에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용됩니다. • 폐기물관리법: ‘폐기물’이란 사람의 생활이나 사업 활동에 필요하지 않게 된 물질을 말하며, 재활용 원료로 공급된다 해도 폐기물로서의 성질을 상실하지 않습니다. 누구든지 허가받지 않은 폐기물처리시설이 아닌 곳에 폐기물을 매립하거나 소각해서는 안 되며(제8조 제2항), 이를 위반할 경우 관할 행정청은 폐기물 처리 방법 변경, 폐기물 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있습니다(제48조 제1호). • 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(건설폐기물법): 건설폐기물의 친환경적인 처리와 재활용촉진에 관한 사항은 이 법이 다른 법률에 우선 적용되지만, 규정되지 않은 사항은 관계 법률이 적용됩니다(제3조 제1항). ‘재활용’은 건설폐기물을 처리하여 순환골재 등을 대통령령으로 정하는 용도로 다시 사용하는 것을 의미합니다(제2조 제14호). • 건설폐기물법 시행령 제4조 제1항 제3호: 건설폐기물을 처리하여 만든 순환토사를 ‘농지법 시행령에 따른 농지개량을 위한 성토용’으로 다시 사용하는 것을 재활용의 한 유형으로 허용하지만, 이는 폐기물관리법의 예외 규정이므로 엄격하게 해석되어야 합니다. • 농지법: 농지는 실제 농작물 경작지 등으로 이용되는 토지를 의미하며(제2조 제1호 가목), 농지개량은 농지의 생산성을 높이기 위한 성토 행위를 포함합니다(시행령 제3조의2 제2호). 농지법 시행규칙 제4조의2 [별표 1]은 성토 시 ‘농작물의 경작 등에 적합한 흙’을 사용해야 하고, pH 농도에 대한 구체적인 기준은 없으나, 농작물 경작에 부적합한 토석 등을 사용해서는 안 된다고 규정합니다. ‘농작물의 경작 등에 적합한 흙’ 해당 여부는 불확정 개념으로 행정청의 재량적 판단이 존중되지만, 재량권 일탈·남용 여부는 사법심사 대상이며, 이를 다투는 자가 증명 책임을 부담합니다. • 산지관리법: ‘산지’는 입목·죽이 집단적으로 생육하는 토지를 의미하며(제2조 제1호), 산지전용 허가·신고 절차 없이 산지를 농지로 이용할 경우 불법 전용된 산지로 간주되어 산지복구명령의 대상이 될 수 있습니다(제44조 제1항 제2호). 특히 1961년 6월 27일 이후 지목이 임야인 토지를 농지로 개간하려면 관할 행정청의 허가 또는 신고가 필요하며, 적법한 절차 없이 개간된 산지는 농지법상 농지에 해당하지 않는 것이 원칙입니다. • 재량권 일탈·남용 심사 원칙: 환경 훼손이나 오염 우려가 있는 폐기물관리법 위반 행위에 대한 제재적 행정처분의 재량권 심사 시에는 헌법상 환경권 보호(제35조 제1항)와 환경정책기본법의 입법 취지 및 환경오염 발생 우려와 같은 불확실한 상황에 대한 행정청의 예측 판단을 존중해야 합니다.
건설폐기물 등 사업장 폐기물을 재활용하여 성토 또는 복토에 사용할 계획이 있다면 다음과 같은 점들을 반드시 고려해야 합니다. 첫째, 폐기물 재활용 관련 법규의 예외 규정은 엄격하게 해석되므로, 애매하거나 불확실한 경우에는 원칙대로 불법 매립으로 간주될 수 있음을 명심하고 해당 법령의 취지와 목적을 충분히 이해해야 합니다. 둘째, 순환토사를 농지개량을 위한 성토용으로 사용하려면 해당 토사가 ‘농작물의 경작 등에 적합한 흙’ 기준을 충족해야 합니다. pH 농도 11과 같은 강알칼리성 토사는 농작물 성장에 부적합하다는 전문가의 의견이 있으므로, 사용 전 반드시 토양 성분 분석을 통해 적합성을 확인해야 합니다. 셋째, 매립 대상 토지의 지목과 실제 이용 현황을 정확히 파악해야 합니다. 특히 지목이 임야인 토지는 적법한 산지전용 허가·신고 절차 없이 농지로 개간되더라도 농지법상 농지로 인정되지 않고 산지관리법상 산지로 간주되어 복구명령의 대상이 될 수 있습니다. 넷째, 폐기물을 직접 매립하지 않고 다른 업자에게 의뢰했더라도, 폐기물의 처리 주체로서 관련 법규 위반 시 조치명령의 대상이 될 수 있습니다. 다섯째, 환경 관련 행정처분은 헌법상 환경권 보호의 중요성이 크므로, 폐기물 처리 과정에서 발생할 수 있는 환경 훼손이나 오염 가능성을 최소화하고, 모든 행위 시 환경보전을 우선적으로 고려해야 합니다.
