인천 송도 11-1공구 매립지 관할구역 결정 사건

행정안전부장관이 인천 송도 11-1공구 매립지의 관할 지방자치단체를 인천광역시 연수구로 결정하자, 인천광역시 남동구청장이 이 결정이 위헌적인 법률에 근거하거나 재량권을 일탈·남용했다고 주장하며 취소를 구한 사건입니다. 대법원은 행정안전부장관의 결정이 적법하다고 보아 남동구청장의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고: 인천광역시 남동구청장 (인천 송도 11-1공구 매립지의 관할권을 인천광역시 남동구로 주장하며 결정 취소를 청구)
• 피고: 행정안전부장관 (인천 송도 11-1공구 매립지의 관할 지방자치단체를 인천광역시 연수구로 결정)
• 피고보조참가인: 인천광역시 연수구청장 및 인천광역시 연수구 (행정안전부장관의 결정이 정당하다고 주장하며 피고를 보조하여 소송에 참여)

분쟁 상황

인천 송도지구는 1996년부터 2020년까지 인천 연수구 송도동 일원의 공유수면을 매립하여 조성하는 사업으로, 이미 1~8공구, 9공구 일부, 10공구 일부는 인천광역시 연수구가 관할하고 있었습니다. 2015년 8월, 인천광역시장이 행정안전부장관에게 매립이 완료된 송도 11공구 중 11-1공구 매립지의 관할 지방자치단체를 결정해 줄 것을 신청했습니다. 행정안전부 소속 지방자치단체 중앙분쟁조정위원회는 송도국제도시 전체 개발계획의 유기적 연계성, 주민 편의, 국토 이용의 효율성 등을 고려하여 11-1공구 매립지를 인천광역시 연수구의 관할로 결정했고, 이에 따라 행정안전부장관은 2016년 5월 20일 인천광역시 연수구로 관할을 정하는 결정을 통보했습니다. 이에 인천광역시 남동구청장은 이 결정이 위법하다고 주장하며 대법원에 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 지방자치법 제4조가 아무런 기준 없이 행정안전부장관에게 매립지 관할 구역 결정을 위임하여 헌법상 지방자치제도의 본질을 침해하고 포괄위임금지원칙에 반하는 위헌적인 법률인지 여부
2. 공유수면의 해상경계선 획정에 적용되는 '등거리 중간선 원칙'이 매립지 관할 귀속 결정에도 그대로 적용되어야 하는지 여부
3. 행정안전부장관이 매립지 관할 귀속 결정 시 재량권을 일탈·남용하여 위법한 처분인지 여부 (주요 고려 요소들의 흠결, 누락, 이익형량의 정당성·객관성 결여 여부)

법원의 판단

원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 원고가 부담한다.

결론

대법원은 지방자치법 제4조가 지방자치제도의 본질을 침해하거나 포괄위임금지원칙에 반하는 위헌적인 법률이라고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한, 해상 공유수면과 매립지는 법적 성질을 달리하므로 '등거리 중간선 원칙'이 매립지 관할 결정에 그대로 적용될 수 없다고 보았습니다. 마지막으로, 행정안전부장관이 이 사건 매립지 관할 결정을 하면서 관련 제반 이익들을 종합적으로 고려하여 비교·형량했으므로 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 결론 내렸습니다. 따라서 원고의 주장을 모두 받아들이지 않고 청구를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

1. 지방자치법 제4조 (지방자치단체의 명칭과 구역)​
   • 제1항: 지방자치단체의 명칭과 구역은 종전과 같이 하고, 변경하거나 폐지·설치·분리·합칠 때에는 법률로 정하며, 관할 구역 경계 변경과 한자 명칭 변경은 대통령령으로 정합니다.
   • 제3항: 「공유수면관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 매립지가 속할 지방자치단체는 행정안전부장관이 결정하며, 이때 중앙분쟁조정위원회의 의결을 거쳐야 합니다.
   • 해설: 이 조항은 지방자치단체의 구역 설정 및 변경에 대한 일반 원칙을 제시하면서, 특히 매립지에 대해서는 행정안전부장관이 관할을 결정하도록 특별히 규정하고 있습니다. 이는 매립지가 새로 조성되는 토지이므로 기존의 육상 구역 개념이나 해상 경계선으로는 관할을 정하기 어려운 특성을 반영한 것입니다.
2. 헌법 제117조 (지방자치단체의 조직과 운영)​
   • 제1항: 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있습니다.
   • 제2항: 지방자치단체의 종류는 법률로 정합니다.
3. 헌법 제118조 (지방자치단체의 종류와 조직)​
   • 제2항: 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정합니다.
   • 해설: 헌법은 지방자치제도를 보장하면서도 지방자치단체의 구역 설정을 포함한 조직 및 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 위임하고 있습니다. 따라서 지방자치법 제4조가 매립지 관할 결정 권한을 행정안전부장관에게 위임한 것이 헌법상 지방자치제도의 본질을 침해하거나 포괄위임금지원칙에 반한다고 볼 수 없다는 것이 대법원의 판단입니다.
4. 공유수면 매립지의 법적 성질
   • 원칙: 육상의 공유수면은 물권의 객체인 '토지' 위의 수면으로 토지를 기준으로 관할이 정해집니다. 그러나 해상 공유수면의 밑바닥은 물권의 객체인 '토지'로 보지 않습니다. 따라서 해상에 매립공사를 시행하여 매립지를 조성하면 종전에 존재하지 않던 새로운 토지가 생겨난 것으로 보며, 이 새로운 토지는 종전에는 어느 지방자치단체에도 속하지 않았으므로 국가가 법률 또는 행정안전부장관의 결정을 통해 관할 지방자치단체를 정해야 합니다.
   • 등거리 중간선 원칙 배제: '등거리 중간선 원칙'은 각 지방자치단체의 해안선에서 같은 거리에 있는 점들을 연결하여 공유수면의 해상 경계를 획정할 때 고려되는 요소입니다. 그러나 해상 공유수면과 매립지는 그 법적 성질과 이용 방법이 다르므로, 이 원칙을 매립지 관할 결정에 그대로 적용할 수는 없다는 것이 대법원의 입장입니다.
5. 행정안전부장관의 재량권과 한계
   • 재량권: 지방자치법 개정으로 매립지 관할 결정에 있어 행정안전부장관과 중앙분쟁조정위원회는 폭넓은 '형성의 재량'을 가집니다. 이는 종전의 '해상경계선 기준'이 가졌던 관습법적 효력이 제한되었음을 의미합니다.
   • 한계: 이 재량권은 무제한적인 것이 아니며, 관련되는 제반 이익을 종합적으로 고려하여 비교·형량해야 합니다. 만약 이익형량을 전혀 하지 않거나, 반드시 고려해야 할 사항을 누락하거나, 이익형량의 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 재량권을 일탈·남용한 것으로 보아 위법한 결정이 됩니다.
   • 고려요소 (대법원 2013추73 판결 참조)​: 매립지의 효율적인 토지 이용 계획, 인접 지역과의 유기적 이용 관계, 매립지와 인근 지자체의 연결 형상 및 거리, 기반시설의 설치·관리, 행정 서비스의 효율성, 주민들의 주거생활 및 생업 편의성, 인근 지방자치단체의 해양 접근성 및 경제적 이익 상실 여부, 그리고 전체 매립사업 계획과의 정합성 등이 종합적으로 고려되어야 합니다.

참고 사항

1. 매립지는 새로운 토지로 간주되므로, 기존에 존재했던 공유수면의 해상경계선 원칙('등거리 중간선 원칙' 등)이 매립지의 관할 결정에 직접 적용되지 않습니다.
2. 매립지의 관할 지방자치단체 결정은 행정안전부장관의 폭넓은 재량에 속하지만, 이 재량권은 무제한적이지 않으며 관련되는 모든 이익을 종합적으로 고려하여 비교·형량해야 합니다.
3. 매립지 관할 결정 시 고려되는 주요 요소들은 다음과 같습니다. 매립지의 토지이용계획과 인접 지역과의 유기적 관계, 매립지와 인근 지방자치단체의 연결 형상, 거리, 인공 구조물 등 자연지형 및 인공구조물의 위치, 기반시설의 설치·관리, 행정 서비스의 효율성, 주민들의 주거생활 및 생업 편의성, 인근 지방자치단체 및 주민들이 공유수면 상실로 잃게 되는 해양 접근성 및 경제적 이익 등입니다.
4. 특히, 하나의 큰 계획으로 진행되는 대규모 매립사업의 경우, 완료된 일부 지역에 대한 관할 결정 시에도 전체 사업의 추진 계획, 토지 이용 계획, 항만 조성 계획 등을 종합적으로 고려하여 전체적인 관할 구도에 어긋나지 않도록 결정해야 합니다. 이는 부분적인 결정이 전체 사업에 미치는 영향과 장기적인 행정 효율성, 분쟁 예방 등을 위한 것입니다.
5. 행정청의 결정이 재량권을 일탈·남용했는지 여부는 법원에서 중점적으로 심사하며, 이익형량을 전혀 하지 않았거나 고려할 사항을 누락했거나 이익형량의 정당성·객관성이 결여된 경우에만 위법하다고 판단합니다.