건축/재개발 · 행정
농업회사법인 A 주식회사는 전남 무안군에 대규모 돼지 사육시설(돈사) 신축을 위한 건축허가를 신청했습니다. 이 신청에는 개발행위허가, 산지전용허가 등 여러 인허가가 포함되어 있었습니다. 피고인 무안군수는 세 차례에 걸친 도시계획위원회 심의 끝에, 가축분뇨로 인한 환경오염 및 산림 훼손에 따른 경관 저해 우려 등을 이유로 건축 불허가 처분을 내렸습니다. 이에 A사는 불허가 처분을 취소해달라고 소송을 제기했으나, 1심과 항소심 모두 무안군수의 처분이 적법하다고 판단하여 A사의 청구를 기각했습니다. 특히 법원은 가축분뇨배출시설 설치허가를 받았다는 사실만으로 건축허가에 대한 공적인 견해표명이 있었다고 볼 수 없으므로 신뢰보호원칙 위반도 아니라고 판단했습니다.
농업회사법인 A 주식회사는 2017년 10월 19일 무안군 B 임야에 건축면적 10,328.14㎡, 연면적 19,613.3㎡에 달하는 주건축물 9동, 부속건축물 3동 규모의 대규모 돼지 사육시설(돈사) 신축을 위한 건축허가를 신청했습니다. 이 신청에는 개발행위허가, 산지전용허가, 도로점용허가, 가축분뇨배출시설 설치허가 등 여러 인허가가 포함되어 있었습니다. 2018년 9월 18일, A사는 별도로 가축분뇨배출시설 설치허가를 신청했고, 무안군수는 2018년 9월 28일 이를 허가했습니다. 이후 2019년 6월 12일부터 2020년 5월 7일까지 무안군 도시계획위원회는 세 차례에 걸쳐 재심의를 진행하며 A사에게 주민 상생보고서 첨부, 용수계획 재검토, 경관 시뮬레이션 재검토, 악취 저감 시설 보완 등 다양한 보완을 요구했습니다. A사는 이에 대해 주민 접촉 어려움, 마을 지도자 및 주민들과 유선 협의 중, 기존 임목 재식재, 악취 저감설비 강화, 편백나무 식재를 통한 경관 개선 등을 제시하며 보완을 시도했습니다. 그러나 도시계획위원회는 지속적으로 보완을 요구했으며, 최종적으로 무안군수는 2020년 5월 20일 '대규모 돈사 단지로 가축분뇨에 의한 환경오염 및 산림 훼손에 따른 경관 저해 우려' 등을 이유로 건축 불허가 처분을 통보했습니다. 이후 2020년 7월 23일에는 이미 허가되었던 가축분뇨배출시설 설치허가도 취소되었습니다. 이에 A사는 무안군수의 건축 불허가 처분 취소를 구하는 소송을 제기했습니다.
무안군수가 대규모 돼지 사육시설 건축 신청을 불허가한 처분이 적법한지 여부 및 이전에 가축분뇨배출시설 설치허가를 해준 것이 건축허가에 대한 공적 견해표명으로 보아 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부가 쟁점이 되었습니다.
원고인 농업회사법인 A 주식회사의 항소를 기각하고, 항소 비용은 원고가 부담하도록 결정했습니다. 즉, 무안군수의 건축 불허가 처분은 적법하다는 판결입니다.
법원은 무안군수가 대규모 돈사 건축 불허가 처분을 내린 것이 환경오염 방지, 경관 보호, 국토의 체계적 개발 유도라는 공익적 측면을 고려한 합리적인 판단이며 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 보기 어렵다고 판단했습니다. 또한, 가축분뇨배출시설 설치허가는 건축허가와 그 목적 및 요건이 달라 건축허가에 대한 공적 견해표명으로 볼 수 없으므로 신뢰보호원칙 위반 주장도 받아들이지 않았습니다.
이 사건에서는 여러 법령과 법리가 적용되었습니다. 우선, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(가축분뇨법)은 가축분뇨를 적절히 처리하여 환경오염을 방지하는 것을 목적으로 합니다. 이 법에 따른 가축분뇨배출시설 설치허가는 가축분뇨를 방류수 수질기준 이하로 처리할 수 있는지 등 특정한 요건을 검토하며, 허가권자는 이러한 기준을 충족하더라도 자연과 주변 환경에 미칠 수 있는 영향을 고려하여 허가 여부를 결정할 재량권을 가집니다. 다음으로, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(국토계획법)은 국토의 개발과 보전이 조화되도록 유도하여 국토 관리의 지속가능성을 높이는 것을 목적으로 합니다. 이 법에 따른 개발행위허가는 신청지 주변의 자연환경 및 환경오염 우려 등을 검토하여 허가 여부를 결정하게 됩니다. 「산지관리법」은 산지를 합리적으로 보전하고 이용하기 위한 것으로, 산지전용허가 시에는 인근 산림의 경영·관리에 지장을 주는지 등을 심사합니다. 이러한 법령들은 각기 다른 목적과 요건을 가지고 있으며, 이 사건에서 피고가 가축분뇨배출시설 설치허가를 내주었다고 하더라도, 이는 가축분뇨법령상의 요건을 충족했다는 의미일 뿐, 국토계획법이나 산지관리법 등 다른 법령에 따른 건축허가를 해주겠다는 '공적인 견해표명'으로 볼 수 없다는 것이 법원의 판단이었습니다. 이는 행정청의 선행 행위를 믿고 개인이 어떤 행위를 했을 때 그 신뢰를 보호해야 한다는 '신뢰보호원칙'이 적용되지 않는다는 결론으로 이어졌습니다. 즉, 각 인허가는 그 근거법령과 취지가 다르므로 별개의 심사가 필요하며, 하나의 허가가 다른 허가를 보장하지 않습니다.
대규모 시설 건축을 계획할 때는 사업 초기부터 여러 법령과 규제(국토계획법, 산지관리법, 가축분뇨법 등)의 요건을 종합적으로 검토하고, 각 인허가의 목적과 성격이 다름을 인지해야 합니다. 하나의 인허가(예: 가축분뇨배출시설 설치허가)가 다른 인허가(예: 건축허가)의 자동적인 승인을 의미하지 않으므로, 모든 인허가 요건을 개별적으로 충족시키기 위한 철저한 준비가 필요합니다. 특히, 대규모 시설은 환경오염, 경관 저해, 주민 생활 환경 악화 등 공익적 우려를 야기할 수 있으므로, 해당 문제에 대한 구체적이고 실현 가능한 해결책을 사전에 마련하고 이를 관계 기관과 주민들에게 설득력 있게 제시하는 것이 중요합니다. 행정기관의 보완 요구는 단순한 절차가 아니라 중요한 검토 사항이므로, 이를 성실하고 적극적으로 이행하려는 노력이 필요합니다. 또한 도시계획위원회 심의나 관계 부처의 의견은 최종 행정처분 결정에 참고 자료가 될 뿐, 기관장의 최종 판단에 구속력을 가지지 않을 수 있음을 유의해야 합니다.
