행정
창원시가 D 도시개발사업의 민간복합개발시행자를 공모하였고, 이에 단독으로 참여한 원고 컨소시엄은 사업계획서를 제출했습니다. 그러나 선정심의위원회 평가 결과, 총점 800점 미달(794.59점)로 우선협상대상자로 선정되지 못했습니다. 이에 원고는 심의위원회 구성에 창원시 공무원이 포함된 것이나 평가 방식이 자의적인 것이 절차상 및 실체상 하자에 해당하여 미선정 처분이 무효이거나 취소되어야 한다고 주장하며 소송을 제기했으나, 법원은 원고의 청구를 모두 기각했습니다.
창원시는 마산합포구 C 일원에서 D 도시개발사업의 민간복합개발시행자를 공모하는 '이 사건 4차 공모'를 진행했습니다. 이 공모의 공모지침서에는 선정심의위원회의 구성 및 우선협상대상자 선정 기준이 명시되어 있었는데, 특히 총점 1,000점 만점을 기준으로 800점 이상을 득점해야 우선협상대상자로 선정될 수 있다는 기준이 있었습니다. 원고 컨소시엄은 이 공모에 단독으로 참여하여 사업계획서를 제출했습니다. 그러나 선정심의위원회 평가 결과, 원고 컨소시엄은 총점 794.59점을 득점하여 800점 기준에 미달했습니다. 이에 피고는 2021년 4월 20일 원고 컨소시엄에게 우선협상대상자 미선정 처분을 통보했습니다. 원고는 이 처분에 대해 2021년 7월 16일 경상남도행정심판위원회에 무효확인 및 취소 심판을 청구했으나, 2021년 9월 29일 원고의 청구가 모두 기각되자, 다시 법원에 소송을 제기했습니다. 원고는 특히 심의위원회에 창원시 공무원 3명이 포함된 것과 심의위원 선정 절차의 투명성, 그리고 창원시 공무원들이 원고 컨소시엄에 부당하게 낮은 점수를 주었다는 점 등을 문제 삼았습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 우선협상대상자 선정 심의위원회에 창원시 공무원이 당연직 위원으로 포함된 것이 법령 위반 등 절차상 하자에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 심의위원 선정 및 운영 과정에서 피고가 원고에게 사전 통지나 의견 청취를 하지 않은 것이 절차상 하자인지 여부입니다. 셋째, 심의위원 선정 절차의 객관성과 공정성이 훼손되었는지 여부입니다. 넷째, 창원시 공무원 심의위원들이 원고 컨소시엄에 낮은 점수를 부여한 것이 부당한 실체상 하자에 해당하는지 여부입니다. 마지막으로, 단독 사업신청자의 사업계획서 평가 방식이 자의적이어서 실체상 하자인지 여부입니다.
법원은 원고의 주위적 청구(우선협상대상자 미선정 처분 무효확인)와 예비적 청구(우선협상대상자 미선정 처분 취소)를 모두 기각하고, 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다.
법원은 피고인 창원시장이 도시개발법령에 따라 심의위원회 구성 및 선정 방법에 대해 광범위한 재량을 부여받았다고 판단했습니다. 공모지침서나 질의 답변서에서 창원시 공무원을 심의위원에서 제외하겠다는 공적인 견해를 표명했다고 볼 수 없으며, 심의위원회 구성 및 운영계획에 대한 사전 통지나 의견 청취 의무도 법령상 존재하지 않는다고 보았습니다. 또한, 경상남도 조례의 '당연직 위원' 규정이나 지방계약법 및 행정안전부 예규가 이 사건 공모 절차에 직접 적용되지 않는다고 판단했습니다. 심의위원 선정 절차의 공정성 훼손 주장은 단순한 추측에 불과하며, 공무원이 심의위원으로 참여했다고 하여 공정성이 필연적으로 훼손된다고 볼 합리적 근거도 없다고 보았습니다. 창원시 심의위원들이 낮은 점수를 부여한 것이 악의적이거나 부당하다는 증거도 부족하며, 정성적 평가에서 주관적 판단이 반영되는 것은 불가피하다고 판단했습니다. 단독 사업신청자의 평가 방식이 여러 사업신청자 평가 방식과 다른 것은 합리적인 이유가 있으며 자의적이라고 볼 수 없다고 판단하여, 원고의 모든 주장을 받아들이지 않고 처분이 적법하다고 결론 내렸습니다.
이 사건에는 다음과 같은 법령과 법리가 적용되었습니다.
구 도시개발법(2021. 12. 21. 법률 제18630호로 개정되기 전의 것) 제26조, 도시개발법 시행령 제57조 제5항 제6호, 도시개발법 시행규칙 제24조 제1항: 이 법령들은 도시개발사업 시행자가 조성토지 등을 공급할 때 준수해야 할 절차와 방법을 규정합니다. 특히 복합개발시행자를 선정하는 경우 수의계약이 가능하며, 이때 '분야별 전문가로 구성된 선정심의위원회를 구성하여 평가를 거쳐 복합개발시행자를 선정할 것'과 '그 밖에 심의위원회의 구성, 평가기준, 선정방법 등은 시행자가 정하고 평가기준은 일반 국민에게 공개할 것'을 명시하고 있습니다. 법원은 이 사건에서 이 법령들이 심의위원회의 구체적인 구성이나 선정 방법에 대해 상세하게 규정하지 않고 시행자(창원시장)에게 폭넓은 재량을 부여한다고 해석했습니다. 따라서 창원시 공무원 3명을 심의위원으로 선정한 것은 도시개발법령에 근거를 둔 적법한 권한 행사로 보았습니다.
지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(지방계약법) 및 관련 예규: 원고는 지방계약법 및 행정안전부 예규가 이 사건 공모 절차에 적용되어 심의위원 구성에 제한이 있다고 주장했습니다. 그러나 법원은 이 사건 공모지침서 제10조가 사업신청자가 장래에 사업을 수행하면서 체결할 계약에 대해 지방계약법을 준수하라는 주의적 규정에 불과하며, 민간복합개발시행자 선정 절차에 지방계약법상 계약심의위원회 규정이 직접 적용된다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한, 행정안전부 예규는 물품·용역계약 등 특정 계약에 관한 것으로서 도시개발사업의 조성토지 공급과는 관련이 없다고 보았습니다.
행정행위의 절차적 정당성과 재량권의 범위: 행정청의 처분은 절차적 정당성을 갖춰야 하지만, 법령에 명시적인 규정이 없는 경우 모든 세부 사항을 사전에 통지하거나 의견을 청취할 의무가 있는 것은 아닙니다. 이 사건에서 법원은 도시개발법령이 심의위원회 구성 및 운영계획에 대한 사전 통지나 의견 청취 절차를 규정하고 있지 않으므로, 피고가 이 계획을 원고에게 알리지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한, 행정청의 재량권은 합리적인 범위 내에서 행사되어야 하지만, 단순히 공무원이 심의위원으로 참여했다고 해서 공정성이 필연적으로 훼손된다고 단정할 수 없으며, 해당 공무원이 관련 분야의 전문성을 갖춘 경우도 있을 수 있다고 보았습니다.
사업 공모에 참여할 때는 공모지침서의 모든 조항을 면밀히 검토하고 불명확한 부분에 대해서는 반드시 공식적인 질의 및 답변을 통해 명확히 해두는 것이 중요합니다. 특히 심의위원회 구성과 운영 방식, 평가 기준 등은 공모 참여자의 권리 및 의무와 직결되므로, 공모 주체의 공적인 견해 표명(공모지침서, 질의응답 등)을 정확히 이해해야 하며, 모호한 표현이 있다면 추가 질의를 통해 확실히 해두어야 합니다. 평가 점수 산정 방식이나 심의위원의 주관적 판단이 들어갈 수 있는 부분에 대해서는 미리 그 범위와 예상되는 영향을 파악하고 사업계획서 작성에 반영해야 합니다. 단독 응모 시에도 최소한의 선정 기준(예: 총점 800점 이상)을 충족하지 못하면 탈락할 수 있음을 인지하고, 충분한 경쟁력이 있음을 객관적으로 입증할 수 있도록 사업계획을 철저히 준비해야 합니다. 심의위원 선정 절차에 참관할 기회가 주어질 경우, 절차 진행에 대한 면밀한 확인 및 서면 기록(확인서 등)을 남겨두는 것이 나중에 분쟁이 발생했을 때 중요한 증거가 될 수 있습니다.
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