관광농원 사업 기간 변경 신청을 반려한 사천시 처분 취소 판결

농업회사법인 주식회사 A가 사천시로부터 관광농원 개발사업 기간 연장을 신청했으나, 사천시가 교통 안전 문제를 이유로 추가 서류 제출을 요구하고 이를 이행하지 않았다는 이유로 신청을 반려한 사건입니다. 법원은 과거 사천시의 위법한 처분으로 인해 사업이 장기간 지연된 경위와 사천시의 불충분한 설명 등을 고려하여, 사천시의 반려 처분이 재량권을 남용하여 위법하다고 판단하고 이를 취소했습니다.

관련 당사자

• 농업회사법인 주식회사 A: 관광농원 개발 사업을 진행하려는 사업시행자.
• 사천시장: 관광농원 개발 사업의 승인 및 변경 승인 권한을 가진 행정기관.

분쟁 상황

1. 2015년 11월, 유한회사 농업회사법인 B가 사천시로부터 관광농원 개발사업 승인을 받았습니다.
2. 2015년 12월, 농업회사법인 주식회사 A는 B로부터 사업 부지를 매수하고 2016년 2월 사천시로부터 사업시행자를 A로 변경하는 승인을 받았습니다.
3. 2016년 6월, 사천시는 B가 부정한 방법으로 사업 승인을 받았다는 이유로 A에 대한 사업 승인을 취소했습니다.
4. A는 이 취소 처분에 불복하여 행정소송을 제기했고, 대법원 및 환송심을 거쳐 2018년 7월 사천시의 취소 처분이 위법하다는 확정판결을 받았습니다. 이로 인해 A의 사업은 1년 3개월 9일간 중단되었습니다.
5. 2019년 5월, A는 사업 준공 예정일 및 도로점용허가 공사 기간을 2021년 5월로 변경하는 사업계획 변경 승인을 신청했습니다.
6. 2019년 6월, 사천시는 진출입로 설치에 대한 교통전문기관의 자문 결과를 바탕으로 도로공사 시행 허가가 필요하다는 이유로 A의 신청을 반려했습니다.
7. A는 이 반려 처분에 대해 행정심판을 청구했고, 2019년 8월 경상남도 행정심판위원회는 사천시가 보완 요구 없이 반려한 것은 재량권 남용이라며 취소 재결을 내렸습니다.
8. 사천시는 2019년 9월부터 2020년 5월까지 A에게 진출입로에 대한 도로공사 시행 허가 신청서 등 추가 서류 제출을 여러 차례 보완 요구했습니다. 사천시는 과거 사업 승인 당시에는 검토되지 않았던 교통안전 문제를 언급하며 사정 변경을 주장했습니다.
9. A는 기존 도로점용 허가가 있었음을 주장하며 보완 요구의 부당함을 항변했으나, 2020년 6월 사천시는 A가 보완 요구를 이행하지 않았다는 이유로 변경 신청을 최종 반려했습니다.
10. A는 이 최종 반려 처분 또한 위법하다며 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

행정청의 처분이 재결 및 확정판결의 기속력에 반하는지 여부와 사업시행 기간 연장 신청 시 행정청이 새로운 보완 서류를 요구할 수 있는지 여부 그리고 행정청이 과거 위법한 처분으로 사업이 지연된 상황에서 새로운 보완 요구 및 반려 처분을 한 것이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부가 핵심 쟁점입니다.

법원의 판단

피고인 사천시장이 원고인 농업회사법인 주식회사 A에게 2020년 6월 4일 한 관광농원개발 사업계획 변경신청 반려처분을 취소한다. 소송 비용은 피고인 사천시장이 부담한다.

결론

법원은 사천시가 과거 원고의 관광농원 개발사업 승인을 위법하게 취소하여 사업이 1년 3개월 이상 지연된 점, 그로 인해 원고가 사업 기간을 지키지 못하게 된 점, 사천시가 새로운 보완 요구의 필요성을 충분히 설명하지 않은 점 등을 종합적으로 고려하여, 사천시의 최종 반려 처분이 비례원칙을 위반한 재량권 남용에 해당하므로 위법하다고 판결했습니다. 이로써 원고는 관광농원 개발사업 기간 변경 신청 반려처분 취소를 인정받게 되었습니다.

연관 법령 및 법리

1. 농어촌정비법 제83조 (관광농원 개발사업의 승인): 관광농원을 개발하려는 자는 시장, 군수, 구청장의 승인을 받아야 하며, 중요한 사항 변경 시에도 동일합니다. 이 규정은 행정청이 관광농원 개발 및 변경 사업계획 승인 시 재량권을 행사할 수 있는 근거가 되며 본 사건에서는 사업 시행 기간 변경이 중요한 사항에 해당하여 변경 승인 대상이 되었고 이 과정에서 행정청의 재량권 행사가 문제의 핵심이 되었습니다.
2. 농어촌정비법 제106조 제2항 (다른 인허가등의 의제): 농어촌정비사업 계획 승인을 받은 경우 특정 법령에 따른 인허가 등이 의제(간주)됩니다. 여기에는 도로법 제36조에 따른 도로공사 시행 허가 도로법 제61조에 따른 도로 점용 허가 등이 포함됩니다. 이 조항에 따라 관광농원 사업계획 승인권자는 사업의 타당성뿐만 아니라 의제 처리 대상인 관련 인허가 기준 충족 여부도 종합적으로 검토할 재량권을 가집니다. 본 사건에서 피고는 이 사건 사업승인 당시에는 검토되지 않았던 진출입로 설치 관련 교통안전 문제를 언급하며 도로법상 도로공사 시행 허가에 대한 보완을 요구했습니다.
3. 도로법 제36조 (도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행 허가): 도로관리청이 아닌 자가 도로에 대한 공사를 시행하려는 경우 도로관리청의 허가를 받아야 합니다. 본 사건에서 피고는 관광농원 진출입로 설치가 기존 도로에 4지 교차로를 형성하고 좌회전 포켓차로 설치를 필요로 하는 도로 구조 변경에 해당하므로 단순 도로점용 허가를 넘어 도로법 제36조에 따른 도로공사 시행 허가가 필요하다고 판단하고 관련 서류 보완을 요구했습니다.
4. 행정심판 재결 및 행정소송 확정판결의 기속력: 행정청은 재결이나 확정판결의 주문 및 그 전제가 된 위법 사유 판단에 반하는 처분을 할 수 없습니다. 그러나 종전 처분과 다른 사유를 들어 새로운 처분을 하는 것은 기속력에 저촉되지 않습니다. 본 사건에서 법원은 피고의 새로운 반려 처분 사유(교통 안전 문제 및 보완 요구 미이행)가 과거 위법한 처분의 사유(부정 승계)와 기본적 사실관계가 달라 기속력에 저촉되지 않는다고 판단했습니다.
5. 행정 재량권의 일탈ㆍ남용 및 비례원칙: 행정청의 재량행위는 법이 정한 범위 내에서 행사되어야 하며 공익과 사익을 형량하여 합리적으로 결정해야 합니다. 만약 재량권을 행사하는 과정에서 그 한계를 넘어서거나 비례원칙(행정 목적 달성에 필요한 최소한의 조치를 해야 함)을 위반하면 위법한 처분이 됩니다. 본 사건에서 법원은 사천시가 과거 위법한 처분으로 사업이 장기간 지연된 원고의 사정을 충분히 고려하지 않고 새로운 보완 요구의 필요성을 제대로 설명하지 않은 채 신청을 반려한 것은 재량권 일탈·남용에 해당한다고 보았습니다.

참고 사항

1. 과거 행정청의 위법한 처분으로 인한 사업 지연: 행정청의 위법한 처분으로 인해 사업이 지연되었고 그에 대한 귀책사유가 사업자에게 없는 경우, 행정청은 새로운 처분 시 이러한 점을 충분히 고려해야 할 의무가 있습니다. 행정청이 과거의 위법한 처분에 따른 불이익을 해소하려는 노력 없이 오히려 새로운 지연 사유를 찾는 경우 재량권 남용으로 판단될 수 있습니다.
2. 변경 신청 시 보완 요구의 정당성: 사업 시행 기간 연장 등 기존 사업 계획의 일부를 변경하는 신청이라 하더라도, 변경 승인권자는 의제 처리 대상 인허가 사항에 대해 관계 법령 기준 충족 여부를 종합적으로 검토하고 필요한 경우 보완 서류 제출을 요구할 수 있습니다. 특히 사업 승인 당시 검토되지 않았던 새로운 공익적 필요(예: 교통량 증가로 인한 교통 안전 문제)가 발생한 경우 정당한 보완 요구가 될 수 있습니다.
3. 보완 요구에 대한 행정청의 설명 의무: 사업자가 보완 요구의 부당함을 주장하며 그 필요성에 대한 설명을 요구할 경우, 행정청은 단순히 반복적인 통보를 넘어 구체적인 필요성 및 보완 방법 등을 충분히 설명해야 합니다. 특히 행정청의 과거 위법한 처분으로 인해 발생한 상황이라면 더욱 그러합니다.
4. 기속력의 범위: 행정심판 재결이나 확정판결의 기속력은 해당 재결이나 판결의 주문 및 그 전제가 된 구체적 위법 사유에 대한 판단에만 미칩니다. 동일한 사안이라도 처분 사유가 과거 판결에서 위법하다고 판단된 사유와 기본적 사실관계에서 동일하지 않은 다른 사유에 해당한다면 기속력에 저촉되지 않을 수 있습니다.