행정
고속형 시외버스 운송사업자들이 직행형 시외버스 운송사업자들에 대한 운행 노선 변경 개선명령의 무효 확인 및 취소를 청구했으나 법원은 피고인 경상남도지사의 개선명령 권한과 정당성을 인정하여 원고들의 청구를 모두 기각한 사건입니다. 주요 쟁점은 시·도지사의 개선명령 권한 범위, 국토교통부장관과의 사전 협의 의무 유무, 그리고 개선명령이 재량권을 일탈·남용했는지 여부였습니다.
주식회사 A와 B는 경남 지역에서 고속형 시외버스 [E] 노선을 운행하는 기존 사업자들입니다. 경상남도지사는 2019년 3월 28일 또 다른 시외버스 운송사업자인 C 주식회사와 D 주식회사에게 운행 노선에 N을 경유지로 추가하는 내용의 사업계획 변경 개선명령을 내렸습니다. 이 개선명령으로 인해 참가인들의 노선이 원고들이 운행하는 기존 [E] 노선의 일부와 겹치게 되면서 원고들은 영업상 불이익을 우려하게 되었습니다. 이에 원고들은 경상남도지사가 내린 이 개선명령이 권한 없는 행정청의 처분이거나 관계 법령상의 협의 의무를 위반하고 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라며 무효 확인 및 취소를 요구하는 소송을 제기했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 세 가지로 요약됩니다. 첫째 피고인 경상남도지사가 운행계통 변경에 관한 개선명령을 내릴 권한이 있었는지 여부 둘째 운행 노선이 둘 이상의 시·도에 걸치는 경우 국토교통부장관과의 사전 협의가 필요했는지 여부 마지막으로 개선명령이 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법한지 여부입니다.
법원은 원고들의 청구를 모두 기각하며 피고 경상남도지사의 손을 들어주었습니다. 첫째 시·도지사의 개선명령 권한과 관련하여 여객자동차법 시행규칙에 위임 제외 사항이 구체적으로 규정되지 않은 이상 둘 이상의 시·도에 관련되는 사업의 운행계통 변경에 관한 사업개선명령 권한도 시·도지사에게 위임된다고 판단했습니다. 따라서 피고에게 이 사건 처분을 할 권한이 있다고 보았습니다. 둘째 국토교통부장관과의 협의 의무에 대해서는 여객자동차법 시행규칙 제5조 제1항에서 정한 ‘관계 시·도지사’에 국토교통부장관은 포함되지 않는다고 해석했습니다. 국토교통부장관은 위임기관으로서 수임기관인 시·도지사와 이해관계 충돌이 발생하지 않고 오히려 지도·감독 및 조정 권한을 갖는다는 점을 근거로 삼았습니다. 따라서 피고에게 국토교통부장관과 협의할 의무가 없다고 판단했습니다. 셋째 재량권 일탈·남용 여부에 대해서는 여객자동차운송사업 개선명령은 공공복리상의 필요를 고려한 재량행위이므로 사업계획 변경인가 기준이 그대로 적용될 수 없다고 보았습니다. N 지역 주민의 교통편의 증진 및 수송 수요 증가에 대처하려는 공익적 목적이 원고들의 영업이익 감소와 같은 사익 침해보다 크다고 판단하여 재량권 일탈·남용이 아니라고 판시했습니다.
법원은 원고들의 주장(주위적 청구와 예비적 청구 모두)을 받아들이지 않고 청구를 모두 기각했습니다. 소송 비용은 원고들이 부담하게 되었습니다.
본 사건에는 주로 여객자동차 운수사업법과 그 시행령 및 시행규칙이 적용됩니다. 여객자동차 운수사업법 제23조는 사업개선명령의 근거가 되며 제75조와 구 여객자동차법 시행령 제37조 제1항 제12호는 국토교통부장관의 권한이 시·도지사에게 위임되는 범위에 대해 규정하고 있습니다. 특히 시행령 제37조 제1항 제12호는 '둘 이상의 시·도와 관련된 사업 중 특히 운행계통·운행횟수 및 운행대수의 변경에 관한 권한'을 위임 범위에서 제외하면서 국토교통부령으로 정하는 것을 제외한다고 명시하고 있으나 여객자동차법 시행규칙에 관련 규정이 없어 법원은 시·도지사에게 권한이 위임된다고 판단했습니다. 여객자동차 운수사업법 제78조 제1항 및 여객자동차법 시행규칙 제5조 제1항은 둘 이상의 시·도에 걸치는 노선에 대한 개선명령 시 '관계 시·도지사'와의 협의 의무를 규정하며 여기서 '관계 시·도지사'의 범위를 해석하는 것이 중요한 쟁점이었습니다. 법원은 국토교통부장관은 위임기관으로서 관계 시·도지사에 해당하지 않고 시·도지사 간의 협의가 성립되지 않을 경우 조정하는 역할을 한다고 보았습니다. 또한 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제6조와 제7조는 위임사무에 대한 지도·감독 및 사전 승인·협의 제한에 관한 일반 원칙을 제시하여 국토교통부장관이 '관계 시·도지사'에 해당하지 않는다는 해석을 뒷받침합니다. 마지막으로 개선명령은 행정청의 재량행위이며 재량권 일탈·남용 여부는 해당 처분으로 달성하려는 공익과 이해관계인이 입을 불이익을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다는 법리가 적용되었습니다.
행정기관이 운수사업자에게 내리는 사업개선명령은 공공의 이익을 위한 행정청의 재량 행위로 볼 수 있습니다. 법령에서 위임된 사항이라도 하위 법령에 그 세부 내용이 구체적으로 명시되지 않은 경우 위임기관이 아닌 수임기관에 권한이 있다고 해석될 수 있습니다. 또한 '관계 시·도지사'와 같은 용어의 해석 시 해당 기관의 법적 지위와 역할 법령 전체의 취지를 종합적으로 고려해야 합니다. 따라서 개선명령이 기존 사업자에게 불이익을 줄 수 있더라도 지역 주민의 교통 편의 증진이나 수송 수요 증가 대응과 같은 공익적 목적이 더 중요하게 인정된다면 그 정당성이 인정될 수 있습니다. 공익 목적이 뚜렷하고 그로 인해 달성되는 이익이 크다고 판단되면 기존 사업자의 영업 이익 감소는 재량권 일탈·남용의 사유로 인정되기 어렵습니다.
