행정
원고 A는 피고 경기도지사가 고시한 김포 C역세권 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 처분을 취소해달라고 청구했습니다. 원고는 이 사건 토지의 소유자이며 피고보조참가인인 주식회사 B는 해당 개발사업을 위한 민관합동법인입니다. 김포시장은 김포 도시철도 C역 인근 역세권 개발사업의 일환으로 대학 유치 계획을 포함한 개발사업을 추진했습니다. 참가인은 민간사업자로 공모에 참여하여 민관합동법인으로 설립되었으며 대학 부지 90,000㎡를 무상 제공하고 유치 실패 시 김포시에 기부채납하는 조건을 수락했습니다. 피고 경기도지사는 중앙토지수용위원회와의 협의 절차를 거쳐 2019년 10월 4일 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립을 고시했습니다. 원고는 이 처분이 재량권 일탈·남용 공익성 결여 학교시설계획 미비 중앙토지수용위원회와의 협의 절차 위반 대학 부지 무상 공급의 위법성 토지보상법 위반 등 여러 이유로 위법하다고 주장했습니다. 법원은 원고의 모든 주장을 기각하고 피고 경기도지사의 처분이 적법하다고 판결했습니다.
김포시는 '2020년 김포도시계획'에 따라 김포 도시철도 C역 인근 역세권 개발사업을 추진하며 대학 유치 계획을 포함시켰습니다. 이 개발사업은 민관합동법인인 참가인이 시행하기로 했고 대학 부지 90,000㎡ 무상 제공 및 유치 실패 시 김포시에 기부채납 조건이 붙었습니다. 이후 피고 경기도지사는 중앙토지수용위원회와의 협의를 거쳐 2019년 10월 4일 이 사건 개발구역 지정 및 개발계획 수립을 고시했습니다. 이에 이 사건 개발구역 내 토지 소유자인 원고 A는 해당 처분이 자신의 사유재산권을 과도하게 침해하고 비례원칙에 위배된다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 원고는 개발사업의 공익성 부족과 대학 유치 불확실성 학교시설계획의 미비점 중앙토지수용위원회 협의 절차 위반 대학 부지 무상 공급의 위법성 대학 유치 실패 시 토지보상법 위반 등 다양한 쟁점을 들어 처분의 위법성을 주장했습니다.
이 사건 개발사업이 비례원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용했는지 여부, 대학 유치 계획의 불확실성에도 불구하고 이 사건 개발사업이 토지보상법상 공익사업에 해당하는지 여부, 도시개발계획에 대학교에 대한 구체적인 학교시설계획이 포함되어 있는지 여부, 중앙토지수용위원회와의 협의 절차가 적법하게 진행되었는지 여부, 대학 부지의 무상 공급이 도시개발법령에 위반되는지 여부, 대학 유치 실패 시 부지의 기부채납 및 다른 공공시설 사용 계획이 토지보상법에 위반되는지 여부, 도시개발구역 내 사립대학 설치가 가능한지 여부 등이 쟁점이 되었습니다.
법원은 이 사건 개발사업이 C역세권의 난개발을 방지하고 주거 상업 문화 복합단지를 조성하며 개발이익을 환원하는 등 공익적 가치가 크다고 보았습니다. 대학 유치 계획이 다소 불확실하더라도 유치 실패 시 부지 기부채납을 통해 공공시설로 사용될 예정이므로 공공성을 부정하기 어렵다고 판단했습니다. 원고의 토지수용으로 인한 양도소득세 부담 우려에 대해서는 정당한 보상이 예정되어 있고 이주대책이 마련되어 있어 사유재산권 침해가 과도하다고 보기 어렵다고 보았습니다. 또한 이 사건 개발사업은 도시개발법상 도시개발사업으로서 토지보상법 제4조 제8호 [별표] 제37호에 따른 공익사업에 해당하며 학교시설계획에 대학교의 구체적인 학생수 기재가 필수는 아니라고 보았습니다. 중앙토지수용위원회와의 협의 절차 또한 개정된 토지보상법에 따라 적법하게 이루어졌으며 대학 부지의 무상 공급은 도시개발업무지침상 조성원가 이하 공급이 가능한 범위에 포함된다고 해석했습니다. 대학 유치 실패 시 기부채납 등은 처분 자체의 위법 사유가 아니라 장래 불확실한 상황에 대한 계획으로 이익 형량 과정에서 고려될 사항으로 보았고 계획시설규칙에 따라 사립대학도 도시개발계획에 포함될 수 있다고 판단했습니다. 결론적으로 원고의 모든 주장은 이유 없다고 보아 청구를 기각했습니다.
본 사건에서는 다음과 같은 법령과 법리들이 중요하게 다루어졌습니다.
도시개발사업과 같은 행정계획은 행정 주체에게 광범위한 형성의 자유가 주어지지만 사업 관련자들의 공익과 사익을 정당하게 비교하고 형량해야 합니다. 이익 형량을 소홀히 하거나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 해당 행정계획이 위법할 수 있습니다. 도시개발사업의 공익성은 난개발 방지 쾌적한 생활환경 조성 개발이익 환원 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 판단되며 특정 시설 유치 불확실성만으로 공공성을 부정하기는 어렵습니다. 수용 또는 사용 방식의 도시개발사업에서 토지소유자의 재산권 침해 우려가 있더라도 정당한 보상이 이루어지고 적절한 이주 대책이 마련되었다면 재량권 일탈·남용으로 보지 않을 수 있습니다. 도시개발법에 따른 도시개발사업은 토지보상법상 공익사업에 해당하므로 이 점을 명확히 이해해야 합니다. 학교시설계획에 대학교와 같은 고등교육기관을 포함할 때 예상 학생수를 반드시 명시하지 않아도 위치와 면적을 특정하는 것만으로 적법하다고 판단될 수 있습니다. 중앙토지수용위원회와의 협의 절차는 법률 개정에 따라 요구되는 바가 달라질 수 있으므로 최신 법령에 따른 적법한 절차 준수 여부를 확인해야 합니다. 도시개발사업 조성토지의 공급가격은 지역 특성화를 위한 교육시설 등에 대해 조성원가 이하로 공급할 수 있으며 이에는 무상 공급도 포함될 수 있습니다. 개발계획에 포함된 장래 불확실한 상황에 대한 대책(예: 기부채납)은 처분 자체의 위법 사유가 아닌 이익 형량 과정에서의 고려 사항으로 판단될 수 있습니다. 계획시설규칙에 따라 도시개발구역 내에는 국공립대학뿐만 아니라 사립대학도 설치 가능하므로 관련 법령 문언 해석에 유의해야 합니다.
