개발제한구역 내 서바이벌게임장 건축허가 불허 사건

원고는 개발제한구역 내 자신의 임야에 서바이벌게임장 시설을 건축하기 위한 토지형질변경 및 건축허가를 신청하였으나, 피고인 구청장이 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법상 건축 부지로 부적합하며 도로, 상수도, 하수도 등 기반시설이 미비하고 건축법상 도로에 접해있지 않다는 이유로 불허 처분을 하였습니다. 원고는 이에 불복하여 소송을 제기하였으나, 법원은 구청장의 처분이 정당하다고 판단하여 원고의 청구를 기각하였습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 개발제한구역 내 임야 2,281m²를 소유하며 그 위에 서바이벌게임장 시설 건축 및 토지형질변경 허가를 신청한 사람
• 피고 인천광역시 계양구청장: 원고의 개발제한구역 내 행위허가 신청을 불허한 행정기관의 장

분쟁 상황

원고 A는 자신의 소유인 인천 계양구 B 임야 2,281m²가 개발제한구역에 위치함에도 불구하고, 해당 토지에 서바이벌게임장(제2종 근린생활시설)을 건축하고 부지를 조성하기 위해 2018년 7월 27일 피고 인천광역시 계양구청장에게 토지형질변경 및 건축허가를 신청했습니다. 피고는 2018년 7월 31일, ① 이 사건 토지가 임야 또는 경지정리된 농지에 해당하여 건축 부지에서 제외되어야 하고, ② 도로, 상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역이며, ③ 건축법상 도로에 접하고 있지 않다는 이유로 원고의 신청을 거부하는 처분을 내렸습니다. 원고는 이에 대해 이 사건 토지는 개발제한구역 지정 이전부터 농지로 사용되었고 경지정리된 농지가 아니므로 첫 번째 처분 사유가 부당하며, 인근에 도로, 상수도 및 하수도가 설치되어 있으므로 두 번째 사유도 부당하다고 주장했습니다. 또한 이 사건 토지가 폭 4미터 이상이거나 시장·군수가 지정한 도로에 접하고 있어 건축법상 도로 접도 요건을 충족하므로 세 번째 사유도 부당하다고 주장했습니다. 더불어 원고는 환경오염 방지 조건 등을 붙여 허가할 수 있음에도 불구하고 불허한 것은 비례의 원칙에 위배된다고 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

개발제한구역 내 서바이벌게임장 건축을 위한 행위허가 신청이 개발제한구역법의 허가 기준(토지 형질, 기반시설, 건축법상 도로 접도 여부) 및 비례의 원칙에 비추어 적법하게 거부되었는지 여부

법원의 판단

법원은 피고 인천광역시 계양구청장이 원고의 개발제한구역 행위허가 신청을 불허한 처분이 적법하다고 판단하여, 원고의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결하였습니다.

결론

법원은 개발제한구역 내 행위 허가에 대한 행정청의 판단이 재량행위에 해당하며, 구역 지정 목적에 비추어 보전 필요성이 크고 기반시설 미비 등 구체적인 허가 기준을 충족하지 못하므로, 구청장의 불허 처분은 정당하고 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다고 결론 내렸습니다. 이는 개발제한구역의 보전 가치를 재확인하는 판결입니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 개발제한구역 내 행위 허가와 관련된 법적 쟁점을 다루고 있으며, 주요 관련 법령과 법리는 다음과 같습니다.

1. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (이하 '개발제한구역법') 및 동법 시행령:

   • 개발제한구역법 제12조 제1항: 개발제한구역에서는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위가 원칙적으로 금지됩니다. 다만, 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인 여가 시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 대통령령으로 정하는 경우에만 시장·군수·구청장의 허가를 받아 행위할 수 있습니다. 서바이벌게임 관련 시설은 이러한 예외 시설 중 하나로 시행령에 규정되어 있습니다.
   • 개발제한구역법 제12조 제8항 및 구 개발제한구역법 시행령 제22조 [별표 2]: 허가의 세부기준을 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 시행령 [별표 2]는 구체적인 허가 기준을 명시하고 있습니다.
     • 제1호 바목 (임야 또는 경지정리된 농지 제외)​: '임야 또는 경지정리된 농지는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 위한 부지에서 가능한 한 제외하여야 한다'고 규정합니다. 법원은 여기서 '임야'를 지목이 임야인 토지는 물론, 지목과 관계없이 실제 현황이 입목이 집단적으로 생육하고 있는 토지도 포함하는 것으로 보았습니다.
     • 제2호 마목 (도로·상수도 및 하수도 미설치 지역)​: '도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 원칙적으로 건축물의 건축을 허가하여서는 아니 된다'고 규정합니다. 법원은 여기서 '도로'는 건축법상 도로를, '하수도'는 하수도법상 하수도를 의미하며, 이들이 적법하게 설치되어 있어야 한다고 해석했습니다.

2. 건축법:

   • 건축법 제2조 제1항 제11호 (도로의 정의)​: '도로'는 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로로서, 관련 법령에 따라 신설 또는 변경 고시가 되었거나 건축허가 또는 신고 시에 시장·군수·구청장이 위치를 지정하여 공고한 도로를 말합니다.
   • 건축법 제44조 제1항 본문 (대지와 도로의 관계)​: 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접해야 한다고 규정합니다.
   • 구 건축법(1975년 개정 전) 제2조 제15호 및 부칙 제2항: 과거에는 폭 4미터 이상의 도로를 원칙으로 하되, 폭 4미터 미만의 도로라도 시장·군수가 지정한 도로는 예외적으로 도로로 보았습니다. 현행법 시행 당시 종전 규정에 따른 도로로서 현행 규정에 적합하지 않더라도 도로로 보는 예외 규정도 존재합니다.

3. 관련 법리 (재량행위 및 비례의 원칙)​:

   • 재량행위: 개발제한구역 내 건축물의 건축 등에 대한 예외적 허가는 행정청의 수익적 재량행위에 해당합니다. 따라서 행정청의 판단이 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등에 해당하지 아니하는 이상 재량권의 일탈·남용으로 볼 수 없습니다.
   • 비례의 원칙: 행정청이 재량권을 행사할 때 달성하려는 공익과 그로 인해 침해되는 사익 사이에 균형을 이루어야 한다는 원칙입니다. 법원은 이 사건에서 개발제한구역의 지정 목적(도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전, 건전한 생활환경 확보)이라는 공익이 원고가 입는 불이익보다 크다고 보아, 구청장의 불허 처분이 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

개발제한구역 내에 있는 토지에 건축물 신축이나 토지 형질 변경과 같은 행위를 계획하고 있다면 다음 사항들을 주의 깊게 살펴야 합니다.

1. 토지 현황의 정확한 확인: 지목이 임야가 아니더라도 실제 현황이 입목이 집단적으로 생육하는 토지라면 개발제한구역법상 '임야'로 간주되어 건축 허가가 제한될 수 있습니다. 토지의 실제 사용 현황과 지목이 다를 경우 법 적용에 있어 실제 현황이 중요하게 판단될 수 있음을 유의해야 합니다.
2. 기반시설 설치 여부 확인: '도로·상수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역'에서는 건축 허가가 원칙적으로 불허됩니다. 이때 '도로'는 건축법상 도로 요건을, '하수도'는 하수도법상 하수도 요건을 충족하며 적법하게 설치된 시설을 의미합니다. 단순히 주변에 배수관이나 포장도로가 있다고 해서 적법한 기반시설로 인정받는 것은 아닙니다.
3. 건축법상 도로 접도 요건 준수: 건축물의 대지는 건축법에서 정하는 너비 4미터 이상의 도로(보행과 자동차 통행 가능)에 2미터 이상 접해야 합니다. 과거에 존재하던 도로라 하더라도 그 폭이 4미터 미만인 경우 시장·군수가 지정한 도로가 아니라면 건축법상 도로로 인정받기 어렵습니다.
4. 행정청 재량권의 이해: 개발제한구역 내 건축물 건축 허가는 행정청의 재량행위에 해당합니다. 따라서 허가 신청이 거부되더라도 사실 오인, 비례·평등의 원칙 위배, 목적 위반 등 명백한 재량권 일탈·남용이 입증되지 않는 한 처분 취소가 어렵습니다. 공공의 이익(개발제한구역 보전)이 사익(개인의 토지 이용)보다 우선시될 수 있음을 염두에 두어야 합니다.
5. 무질서한 개발 초래 가능성: 신청된 행위가 개별적으로는 문제가 없어 보여도, 주변 토지들의 무질서한 개발을 초래할 가능성이 있다고 판단되면 허가가 불허될 수 있습니다. 이는 개발제한구역 지정의 근본적인 목적(도시의 무질서한 확산 방지 및 자연환경 보전)과 관련됩니다.