물류단지 조성 사업의 개발부담금 부과 시기 관련 판결

주식회사 A는 물류단지개발사업의 시행자로 2017년 12월 28일 사업 준공인가를 받았습니다. 화성시동탄출장소장은 2018년 7월 17일 이 사업에 대해 개발부담금 113억 5천만원을 부과했습니다. 주식회사 A는 개발부담금 부과종료시점을 건축 착공신고일인 2013년 2월 또는 7월, 혹은 건축 공사 진행 시점인 2016년으로 보아야 한다고 주장하며 부과처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 이 사건 사업이 토지만을 개발하는 개발사업에 해당한다고 보았으나, 원고가 주장하는 시점에는 부지조성사업이 사실상 완료되었다고 보기 어렵다고 판단했습니다. 결과적으로 법원은 피고가 준공인가일을 부과종료시점으로 보고 부과한 개발부담금 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 주식회사 A: 화성시 물류단지개발사업을 시행한 회사입니다.
• 화성시동탄출장소장: 주식회사 A에게 개발부담금을 부과한 행정기관입니다.

분쟁 상황

원고인 주식회사 A는 2010년 경기도지사로부터 물류단지개발사업의 사업시행자로 지정되어 화성시 B 일원에서 물류단지를 조성하는 사업을 시작하여 2017년 12월 28일 최종 준공인가를 받았습니다. 피고인 화성시동탄출장소장은 2018년 7월 17일 이 사업의 준공인가일을 부과종료시점으로 보아 원고에게 개발부담금 113억 5천3백2십6만1천5십원을 부과했습니다. 원고는 2013년경 공사비 대부분이 집행되었고 공정률이 95%에 달해 부지에 대한 개발이 사실상 완료된 상태였으며, 다만 기반시설 공사 지연으로 준공이 늦어졌을 뿐이라고 주장했습니다. 또한 원고는 2013년 2월과 7월에 각 건축 착공신고를 하면서 부지 사용을 시작했으므로, 이 시점을 개발부담금 부과종료시점으로 보아야 한다고 주장하며 피고의 처분 취소를 구했습니다. 그러나 피고는 현장 실사 결과 2014년, 2015년, 2016년에도 토공사가 여전히 진행 중이었고 부지조성이 완료되지 않은 상태였다며 원고의 주장을 반박했습니다. 특히, 부지조성 계획이 사업 도중에 여러 차례 변경되어 최종 계획은 2016년 10월에 확정되었으므로, 그 이전에 부지조성이 완료되었다고 볼 수 없다고 주장했습니다.

핵심 쟁점

개발부담금 부과 대상인 '토지만을 개발하는 개발사업'에 대한 부과종료시점을 언제로 보아야 하는지 여부가 핵심 쟁점이었습니다. 특히, 개발이익환수법에서 예외적으로 규정하는 '사실상 개발이 끝난 토지에 건축물을 건축하는 등 토지 사용을 시작하는 경우'에 해당하여 착공신고일을 부과종료시점으로 볼 수 있는지 여부가 문제되었습니다.

법원의 판단

원고의 항소를 기각하며, 제1심판결은 정당하고 피고의 개발부담금 부과처분은 적법하다고 판단했습니다.

결론

물류단지 조성과 같이 '토지만을 개발하는 개발사업'의 경우 개발부담금의 부과종료시점은 원칙적으로 사업의 준공인가일입니다. 다만, 예외적으로 착공신고일 등을 부과종료시점으로 인정받기 위해서는 해당 시점에 부지조성사업이 사실상 완료되었다는 점을 명확하게 입증해야 합니다. 이 사건에서는 원고가 이를 충분히 입증하지 못하여 당초 준공인가일을 기준으로 부과된 개발부담금 처분이 유지되었습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건은 개발이익 환수에 관한 법률(이하 '개발이익 환수법')과 물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률(이하 '물류시설법') 등 관련 법령 및 그 법리를 바탕으로 판단되었습니다.

1. 개발이익 환수법 제9조 제3항 (개발부담금 부과종료시점)​

• 이 조항은 개발부담금 부과종료시점을 원칙적으로 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 규정합니다.
• 다만, '토지만을 개발하는 개발사업'의 경우 '사실상 개발이 끝난 토지에 건축물을 건축하는 등 토지 사용을 시작하는 경우'에는 건축법 제21조에 따른 착공신고일이 부과종료시점이 될 수 있다는 예외를 두고 있습니다.
• 이 예외 조항의 취지는 개발사업이 실제로 완료되었음에도 준공인가를 받지 못해 부담금이 과다하게 산정되는 것을 방지하려는 것입니다.

2. 개발이익 환수법 시행령 제10조 제2항 제2호 (예외적 부과종료시점의 요건)​

• 예외적 부과종료시점을 인정받기 위해서는 다음 세 가지 요건을 모두 충족해야 합니다.
  1. 토지만을 개발하는 개발사업일 것
  2. 사실상 개발이 끝난 토지일 것
  3. 토지의 사용을 시작하였을 것
• 이러한 예외적 부과종료시점의 적용을 주장하는 납부의무자가 그에 대한 주장 및 증명 책임을 부담합니다.

3. 물류시설법 제46조 제1항 (준공인가)​

• 시행자는 물류단지개발사업의 전부 또는 일부를 완료하면 물류단지지정권자의 준공인가를 받아야 한다고 규정하여, 사업의 일부 구역에 대해서도 준공인가를 받을 수 있는 '부분 준공인가' 제도를 두고 있습니다.

4. 법 해석의 원칙

• 부담금 부과의 근거 법률은 부과요건 등이 구체적이고 명확해야 하며, 부담금은 필요한 최소한의 범위 내에서 공정성과 투명성이 확보되도록 부과되어야 합니다 (부담금관리 기본법 제4조, 제5조).
• 처분상대방의 권익을 제한하거나 의무를 부과하는 '침익적 행정처분'의 경우, 헌법상 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석·적용해야 하며, 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석하거나 유추해석해서는 안 됩니다 (대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 등).

5. 부지조성사업의 범위

• 부지조성사업은 절토, 성토, 정지작업, 매립 등 토지의 형질변경행위를 통해 대지가 아닌 토지를 대지화하거나, 건축물 건축에 적합하도록 대지로서의 효용을 높이는 공사도 포함됩니다 (대법원 2000. 9. 8. 선고 98두5903 판결 등).

참고 사항

물류단지 조성과 같이 '토지만을 개발하는 개발사업'의 경우, 개발부담금 부과종료시점은 원칙적으로 사업의 준공인가일입니다. 예외적으로 건축물 착공신고일 등을 주장하려면, 해당 시점에 토지 개발이 '사실상 완료되었음'을 객관적으로 입증할 수 있는 자료를 충분히 확보해야 합니다. 부지조성사업은 토지의 형질을 변경하여 대지로서의 효용을 높이는 모든 공사를 포함하므로, 건축물 착공신고 후 진행되는 터파기 등도 경우에 따라서는 부지조성사업의 일환으로 간주될 수 있습니다. 사업 도중에 부지조성 계획이 변경되는 경우, 최종 변경된 계획에 따라 부지조성 공사가 완료되었는지 여부가 부과종료시점을 판단하는 중요한 기준이 됩니다. 사업 시행자는 물류시설법 제46조 제1항에 따라 사업의 일부가 완료되었을 때 부분 준공인가를 받을 수도 있으므로, 이를 활용하여 개발이익이 확정된 부분에 대한 개발부담금 부과종료시점을 앞당기는 방안을 고려해볼 수 있습니다.