행정
지상파방송사업자 주식회사 A는 방송광고판매대행법에 따른 결합판매 지원 대상에서 지속적으로 제외되자, 2023년 방송통신위원회가 고시한 결합판매 지원고시에서 자신을 제외한 처분을 취소해달라고 소송을 제기했습니다. 법원은 피고인 방송통신위원회가 결합판매 지원 대상 사업자를 선정할 재량권은 있으나, 원고를 지원 대상에서 제외한 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 판단하여 해당 처분을 취소했습니다.
1980년대 언론통폐합 이후 한국방송광고공사(S)가 지상파 방송광고 판매대행을 독점하던 시기에, 중소방송사들은 광고 판매가 어려워 S가 주요 지상파 3사 광고와 묶어 판매하는 '결합판매' 방식으로 지원해왔습니다. 2008년 헌법재판소의 결정으로 S의 독점적 지위가 상실되고 2012년 '방송광고판매대행 등에 관한 법률'이 제정되면서 결합판매 지원 관행이 법제화되었고, 방송통신위원회는 매년 지원 대상 사업자와 규모를 고시하게 되었습니다. 원고인 주식회사 A는 2005년부터 지상파방송사업 허가를 받은 중소지상파방송사업자였음에도 불구하고, 2012년 최초 고시부터 2023년 이 사건 고시에 이르기까지 지속적으로 지원 대상에서 제외되었습니다. 2023년 8월 원고가 지원대상 포함을 요구하는 의견서를 제출했음에도 피고는 같은 해 10월 25일 고시에서 원고를 제외했습니다. 특히, 원고와 유사한 상황의 다른 지상파DMB 사업자인 B 주식회사가 유사한 문제로 소송을 제기하여 2022년 승소 판결이 확정되었고, 피고 내부에서도 원고와 B사가 재정 상황을 제외하면 큰 차이가 없다고 판단했음에도 불구하고, 피고는 이 사건 고시 의결 과정에서 원고를 특정 계열사 소속, 높은 수중계 비율, 자체 광고 매출 규모 등을 이유로 제외했습니다. 이러한 배경 하에 원고는 이 고시의 취소를 구하는 소송을 제기하게 되었습니다.
첫째, 방송통신위원회의 결합판매 지원 고시가 특정 사업자의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 행정처분에 해당하는지 여부입니다. 둘째, 방송통신위원회가 방송광고판매대행법 제20조에 따라 결합판매 지원대상 사업자를 선정하는 데 재량권이 인정되는지, 아니면 모든 중소지상파방송사업자를 의무적으로 포함해야 하는지 여부입니다. 셋째, 설령 방송통신위원회에 재량권이 인정된다 하더라도, 원고를 지원대상에서 제외한 것이 합리적인 기준 없이 이루어졌거나 비례의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부입니다.
법원은 방송통신위원회가 방송광고 결합판매 지원대상 사업자를 선정하는 데 재량권이 있다고 보았으나, 원고를 지원 대상에서 제외한 처분은 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다고 판단했습니다. 피고는 지원 대상 선정에 대한 합리적인 심사 기준을 마련하지 않았고, 원고를 제외한 근거로 제시한 사유들(계열회사 여부, 수중계 비율, 광고매출 규모 등)은 다른 지원 대상 사업자들과 비교했을 때 합리적이지 않거나 충분히 고려되지 않은 것이었습니다. 특히, 원고와 유사한 상황에서 앞서 승소한 B 주식회사의 사례와의 형평성, 원고가 방송의 공익성과 다양성에 기여하는 점, 그리고 원고의 재정 상황 등을 종합적으로 고려할 때, 원고를 전면적으로 지원 대상에서 제외한 것은 비례의 원칙에 반한다고 보았습니다.
• 방송광고판매대행 등에 관한 법률 제20조 (결합판매 지원)는 지상파방송광고 대행자가 네트워크 지역지상파방송사업자 및 중소지상파방송사업자의 방송광고를 다른 지상파방송사업자의 방송광고와 결합하여 판매해야 할 의무를 규정하고 있습니다. 이는 경제적 약자인 중소방송사들을 지원하여 방송의 다양성과 공공성을 확보하기 위함입니다. 동법 제3항은 방송통신위원회가 매년 지원대상 사업자와 규모를 고시하도록 위임하는데, 법원은 이 조항이 위원회에 지원 대상 선정과 규모 결정에 대한 재량권을 부여한다고 해석했습니다. • 제정법 부칙 제5조는 법 시행 당시의 네트워크 지역지상파방송사업자와 중소지상파방송사업자에게만 법 제20조가 적용된다고 명시하여, 법 시행 시점을 기준으로 지원대상 자격을 제한합니다. • 행정처분 개념: 법원은 어떤 고시가 다른 집행 행위 없이 그 자체로 직접 국민의 구체적인 권리·의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때 행정처분에 해당한다고 보았습니다(대법원 2003무23 결정 등). 이 사건 고시도 지원대상 사업자의 권리·의무에 직접 영향을 미치므로 행정처분으로 보아 소송 대상이 된다고 판단했습니다. • 재량행위의 판단 및 심사 원칙: 행정행위가 재량행위인지 여부는 해당 법규의 체제, 문언, 행정 분야의 목적과 특성 등을 종합적으로 고려하여 판단합니다(대법원 2002두820 판결 등). 재량행위의 위법성 여부를 판단하는 법원은 행정청의 재량에 기한 공익 판단의 여지를 존중하되, 재량권의 일탈·남용 여부만을 심사합니다. 판단 대상은 사실오인, 비례·평등 원칙 위배, 행위 목적 위반 또는 동기 부정 유무 등입니다(대법원 2001두17593 판결 등). • 비례의 원칙 (과잉금지의 원칙): 모든 국가 작용에 적용되는 헌법상 기본 원리입니다. 행정목적 달성을 위한 수단은 목적 달성에 유효하고 적절해야 하며, 가능한 한 최소한의 침해를 가져와야 하고, 그로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가해서는 안 됩니다(대법원 1997누10096 판결 등). 본 판결에서는 원고를 지원 대상에서 전면적으로 제외한 것이 비례의 원칙에 반한다고 보았습니다.
행정청의 처분이 재량행위로 인정되더라도 해당 재량권이 법규의 목적과 취지에 맞게 합리적으로 행사되었는지 검토해야 합니다. 특히 처분 전 충분한 심사 기준 마련 여부와 관련 사정의 충분한 고려 여부가 중요하게 다루어집니다. 행정처분으로 불이익을 받는 경우, 행정청이 사실관계를 잘못 파악했거나(사실오인), 처분으로 달성하려는 공익과 개인이 입는 불이익 간의 균형이 맞지 않는지(비례의 원칙 위반)를 중점적으로 확인해야 합니다. 다른 유사한 사례나 동종 업계의 처분과 비교하여 형평성 문제를 제기하는 것이 도움이 될 수 있습니다. 또한, 행정청의 내부 논의 자료나 회의록 등은 해당 처분이 어떤 근거와 과정을 거쳐 이루어졌는지 파악하는 중요한 자료가 될 수 있으므로, 정보공개 청구 등을 통해 확보하는 것이 도움이 될 수 있습니다. 마지막으로, 행정청이 처분의 근거로 제시하는 사유들이 객관적이고 합리적인지, 그리고 동일하거나 유사한 상황의 다른 주체들에게도 일관되게 적용되었는지 면밀히 검토해야 합니다.
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