손해배상 · 행정
국가철도공단이 국립산림과학원장이 관리하는 국유림 지하에 철도시설을 건설하였으나 국유재산법에 따른 사용 허가를 받지 않았습니다. 이에 국립산림과학원장은 국가철도공단에 73,722,690원의 변상금을 부과하였습니다. 국가철도공단은 변상금 부과 권한 없음, 철도시설 준공 후 국가 귀속으로 공단의 점유 아님, 건설 중에는 국가 사무 대행이므로 무단 점유 아님 등을 주장하며 처분 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 국립산림과학원장에게 변상금 부과 권한은 인정했으나, 철도시설 준공 고시일(2018년 3월 16일) 이후에는 시설이 국가에 귀속되어 공단이 토지를 점유한다고 볼 수 없으므로 해당 기간의 변상금 부과 부분은 위법하다고 판단했습니다. 다만 준공 이전 기간(2016년 5월 19일부터 2018년 3월 15일까지)의 무단 점유에 대한 변상금 51,679,114원은 적법하다고 보아, 전체 변상금 중 51,679,114원을 초과하는 부분만 취소했습니다.
국가철도공단이 국토교통부장관이 고시한 수도권고속철도 건설사업의 사업시행자가 되어 용인시 기흥구 고매동의 국립산림과학원장이 관리하는 국유림(시험림) 지하에 철도시설을 건설했습니다. 이 과정에서 국가철도공단은 국유재산법에 따른 사용 허가를 받지 않았습니다. 이에 국립산림과학원장은 2021년 6월 21일 국가철도공단에게 2016년 5월 19일부터 2021년 5월 30일까지의 무단 사용을 이유로 73,722,690원의 변상금을 부과하였고, 국가철도공단은 이에 불복하여 소송을 제기했습니다.
피고(국립산림과학원장)가 국유재산법에 따른 변상금 부과처분 권한이 있는지 여부, 철도시설 준공 이후에는 국가철도공단이 아닌 국가가 토지를 점유하는 것으로 볼 수 있는지 여부, 철도시설 준공 이전에 국가철도공단이 국유림을 무단 점유한 것으로 볼 수 있는지 여부, 국유재산 사용 허가 절차를 거치지 않은 것이 철도건설사업 실시계획의 효력에 영향을 미치는지 여부
피고가 2021년 6월 21일 원고에게 부과한 변상금 73,722,690원 중 51,679,114원을 초과하는 부분은 취소됩니다. 원고의 나머지 청구는 기각되었습니다. 소송비용 중 70%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담합니다.
법원은 국유림법과 행정권한 위임 규정에 따라 피고에게 변상금 부과 권한이 있다고 보았습니다. 그러나 철도시설이 준공 고시된 2018년 3월 16일부터는 구 철도건설법 및 국가철도공단법에 따라 해당 철도시설이 국가에 귀속되므로 그 부지인 국유림 역시 국가가 점유하는 것으로 판단했습니다. 따라서 2018년 3월 16일 이후 기간에 대한 변상금 부과는 위법하다고 보아 취소했습니다. 반면 철도시설 준공 이전 기간(2016년 5월 19일부터 2018년 3월 15일까지)에는 국가철도공단이 관리청의 지위가 아니라 별개의 권리의무 주체로서 국유재산법상 사용 허가를 받지 않고 무단 점유하였다고 보아 이 기간에 대한 변상금 부과(51,679,114원)는 적법하다고 판단했습니다.
이 사건에서 법원은 다음 법령과 법리들을 적용하여 판단했습니다.
국유재산법 제72조 제1항 (변상금 징수): 중앙관서의 장 등은 국유재산을 무단으로 점유한 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수할 수 있습니다. 이 사건에서 국립산림과학원장은 산림청 훈령에 따라 산림청장으로부터 변상금 부과 권한을 위임받았다고 보아, 적법한 권한이 인정되었습니다.
국유림의 경영 및 관리에 관한 법률(국유림법) 제16조 제2항 제1호, 제3항: 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률에 따른 시험림은 보전국유림으로 보며, 보전국유림은 국유재산법 제6조 제2항에 따른 행정재산으로 간주됩니다. 이 사건 토지는 시험림으로 지정되어 행정재산에 해당하므로 국유재산법의 적용을 받습니다.
행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정 제3조 제1항: 행정기관의 장은 일상적으로 반복되는 사무로서 자신이 직접 시행해야 할 사무를 제외한 일부 권한을 그 보조기관 또는 하급행정기관의 장 등에게 위임할 수 있습니다. 국립산림과학원장은 이 규정을 근거로 산림청장으로부터 국유림의 사용·수익에 관한 사무 범위에 포함되는 변상금 부과 권한을 위임받았다고 판단되었습니다.
건물 등의 부지 점유 법리: 건물이나 공작물의 소유자가 아닌 자가 실제로 그 건물 등을 점유·사용하고 있다고 하더라도 그 건물 등의 부지를 점용하는 것으로 볼 수 없으며, 건물 등의 부지는 건물 등의 소유자가 이를 점용하고 있다고 보아야 합니다(대법원 2014두10348 판결 참조). 이 법리에 따라 철도시설 준공 후 소유권이 국가에 귀속되면서 그 부지인 국유림의 점유 주체도 국가로 변경되었다고 판단되었습니다.
구 철도건설법 제17조 제1항 및 국가철도공단법 제24조 제1항: 철도건설사업으로 조성된 시설 등은 준공과 동시에 국가에 귀속되며, 국가가 공단이 건설한 철도시설에 관한 권리를 그 건설사업이 끝나 공용이 개시되는 날에 포괄하여 승계합니다. 이 사건에서는 2018년 3월 16일 준공 고시로 철도시설의 소유권이 국가에 귀속되었습니다.
구 철도건설법 제11조 제1항 및 제13조: 철도건설사업 실시계획 승인에 따라 다른 법률상 인·허가가 의제될 수 있으나, 국유재산법상 행정재산의 사용 허가는 여기에 포함되지 않습니다. 또한 사업구역 내 국유재산이 있을 경우 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 그 대부나 매각 절차를 거쳐야 합니다. 국가철도공단이 이러한 절차를 거치지 않아 준공 이전 기간 동안 무단 점유로 판단되었습니다.
하자 있는 행정처분의 무효 판단 법리: 행정처분이 당연무효가 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백해야 합니다(대법원 2020두32326 판결 참조). 이 사건에서 국유재산 사용 허가 관련 협의 누락은 실시계획 승인의 필수 절차가 아니므로, 중대·명백한 하자에 해당하여 실시계획이나 준공 고시의 효력을 부정할 정도는 아니라고 보았습니다.
금전 부과처분 취소 소송의 범위: 금전 부과처분 취소 소송에서 적법하게 부과될 정당한 부과금액을 산출할 수 있을 경우, 그 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소해야 합니다(대법원 2019두61502 판결 참조). 법원은 이 사건에서 적법한 변상금 액수를 산출하여 초과분만 취소했습니다.
국유재산을 사용할 때에는 관련 법령에 따라 반드시 관리청의 사용 허가를 받아야 합니다. 철도건설과 같은 공공사업이라 할지라도 국유재산법상 사용 허가 절차는 별도로 이행해야 합니다. 공공시설 건설 등으로 인해 국유재산이 무단 점유될 경우 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금이 부과될 수 있습니다. 공공시설이 준공되어 국가에 소유권이 귀속되는 시점 이후에는 해당 부지의 점유 주체가 시설을 건설한 사업시행자가 아닌 국가로 변경될 수 있으므로 변상금 부과 기간을 정확히 확인해야 합니다. 만약 사업 계획 과정에서 국유재산이 포함되어 있다면 관련 중앙행정기관의 장과 사전에 협의하여 필요한 사용 허가나 대부·매각 절차를 완료해야 불필요한 분쟁을 예방할 수 있습니다. 행정처분 취소 소송에서는 부과된 금액 전체가 아닌 적법하게 부과될 수 있는 정당한 금액을 초과하는 부분만 취소될 수 있다는 점을 인지해야 합니다.
