행정
1977년 근린공원으로 지정되었으나 장기간 사업이 시행되지 않아 2020년 7월 2일 실효될 예정이던 서울 강서구의 한 임야(원고들 소유)를 포함한 지역에 대해, 서울특별시장이 실효 직전인 2020년 6월 29일 도시자연공원구역으로 새롭게 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 토지 소유자들은 이 재지정이 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지를 잠탈하고, 도시자연공원구역 지정 요건을 충족하지 못하며, 행정청의 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 원고들이 소유한 토지 외의 부분에 대한 취소 청구는 법률상 이익이 없어 각하하고, 원고들이 소유한 토지에 대한 도시자연공원구역 지정 취소 청구는 제기된 모든 주장이 이유 없다고 판단하여 기각했습니다. 결론적으로 법원은 서울특별시의 도시자연공원구역 재지정 처분이 적법하다고 판결했습니다.
서울 강서구 D 임야 19,476㎡는 1977년 근린공원으로 지정되었으나 20년 이상 공원 조성 사업이 시행되지 않은 '장기 미집행 도시계획시설'이었습니다. 1999년 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 2000년 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'에 도시계획시설결정의 실효 규정(일몰제)이 도입되었고, 이에 따라 해당 토지는 2020년 7월 1일 기존 공원 지정이 자동적으로 해제될 예정이었습니다. 이에 서울시는 난개발을 막고 도심 내 녹지를 보존하기 위해, 실효를 불과 이틀 앞둔 2020년 6월 29일 해당 토지를 포함한 서울 강서구 E 일대 545,735.9㎡를 'H 도시자연공원구역'으로 새롭게 지정하는 도시관리계획 변경 결정을 고시했습니다. 토지 소유자들은 이 재지정이 재산권을 과도하게 침해하고 관련 법령의 취지에 반한다며 취소 소송을 제기했습니다.
장기 미집행 도시계획시설(공원) 부지를 도시자연공원구역으로 재지정하는 행위가 헌법불합치 결정의 취지를 잠탈하는지 여부 도시자연공원구역 지정 요건이 충족되었는지 여부, 특히 토지가 '산지'에 해당하는지, 지정 요건 평가 자료가 적절했는지 여부 도시자연공원구역 지정 결정이 행정청의 재량권을 일탈 또는 남용한 위법한 처분인지 여부 (이익형량의 하자, 신뢰보호원칙, 평등원칙, 실효의 원칙 및 신의칙, 비례의 원칙 위반 여부) 행정소송에서 원고에게 해당 처분을 다툴 법률상 이익, 즉 원고적격이 있는지 여부
원고들이 소유한 서울 강서구 D 임야 19,476㎡를 제외한 나머지 부분에 대한 도시관리계획 결정(변경) 취소 청구는 법률상 이익이 없다고 보아 각하했습니다. 원고들의 나머지 청구, 즉 자신들이 소유한 토지에 대한 도시자연공원구역 지정 취소 청구는 모든 주장이 이유 없다고 판단하여 각 기각했습니다. 소송비용은 원고들이 부담하도록 했습니다.
법원은 서울특별시장이 장기 미집행 도시공원 부지를 도시자연공원구역으로 재지정한 것은 헌법재판소 결정의 취지를 잠탈한 것이 아니며, 지정 요건을 충족하고 재량권을 남용한 것도 아니라고 보아 적법하다고 판결했습니다. 이로써 원고들이 소유한 토지를 포함한 해당 지역은 도시자연공원구역으로 유지됩니다.
행정소송법 제12조 (원고적격): 행정처분의 취소를 구하는 소송은 '법률상 이익이 있는 자'만이 제기할 수 있습니다. 이 사건에서는 원고들이 소유한 토지 외의 부분에 대해서는 직접적이고 구체적인 법률상 이익이 없다고 보아 소송이 각하되었습니다. 이는 행정소송에서 원고가 소송을 제기할 자격이 있음을 의미하는 '원고적격'에 대한 중요한 원칙입니다. 헌법 제23조 (재산권 보장) 및 제122조 (국토 이용 의무와 제한): 헌법은 국민의 재산권을 보장하면서도, 재산권의 내용과 한계를 법률로 정하며 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다고 명시합니다. 특히 토지는 공공성이 강하여 효율적인 이용·개발과 보전을 위해 법률로 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있습니다. 법원은 이러한 헌법적 가치를 바탕으로 토지 소유자의 재산권 제한이 공익과 비례하는지 판단했습니다. 구 도시계획법 제4조 및 헌법불합치 결정 (1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정): 과거 도시계획구역 내 토지 이용 제한에 대한 보상 규정이 미비하여 토지 소유자의 재산권을 과도하게 침해한다는 헌법재판소의 결정이 있었습니다. 이 결정은 도시계획시설 결정 후 20년 이상 사업이 시행되지 않으면 효력을 상실하도록 하는, 이른바 '일몰제' 도입의 배경이 되었습니다. 이 사건은 이 일몰제를 앞두고 다른 형태의 규제(도시자연공원구역 지정)가 이루어진 상황에서 헌법불합치 결정의 취지를 잠탈했는지 여부가 쟁점이 되었습니다. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (구 국토계획법) 제48조 제1항 (장기미집행 도시계획시설 실효): 도시계획시설 결정이 고시된 날로부터 20년이 경과할 때까지 해당 사업이 시행되지 않으면 그 결정은 20년이 되는 날의 다음 날에 효력을 상실한다고 규정합니다. 그러나 법원은 이 조항이 다른 공법적 규제의 가능성을 배제하는 것은 아니라고 보았습니다. 구 국토계획법 제38조의2 제1항 및 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 (공원녹지법) 제26조 (도시자연공원구역 지정): 이 법률들은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 여가·휴식 공간을 제공하기 위해 '식생이 양호한 산지' 등을 도시자연공원구역으로 지정할 수 있도록 규정합니다. 구체적인 지정 기준은 국토교통부장관이 정하여 고시하며, 이 사건에서는 서울시가 마련한 '도시자연공원구역 지정 및 관리지침'이 적용되었습니다. 법원은 해당 토지가 지목이 임야이고 비오톱평가 1등급인 점 등을 고려하여 지정 요건을 충족했다고 판단했습니다. 재량권의 일탈·남용 여부 판단: 행정계획 수립 시 행정주체는 광범위한 형성의 자유(재량권)를 가지지만, 이익형량을 전혀 하지 않거나, 고려할 사항을 누락하거나, 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 한 경우 위법할 수 있습니다. 법원은 서울시가 다양한 절차와 자료를 바탕으로 공익과 사익을 형량했으며, 신뢰보호, 평등, 실효의 원칙 및 신의칙, 비례의 원칙을 위반하지 않았다고 판단했습니다.
소송 제기 시 법률상 이익 확인: 행정처분 취소 소송을 제기할 때는 자신이 직접적이고 구체적인 법률상 이익을 침해받았는지 정확히 파악해야 합니다. 일반적, 간접적, 추상적 이익만으로는 소송을 제기할 수 없습니다. 이 사례에서는 원고들이 소유한 토지에 대해서만 원고적격이 인정되었습니다. 재산권과 공공복리의 조화: 토지 재산권은 그 특성상 다른 재산권보다 더 강한 사회적 제약을 받을 수 있습니다. 도시계획과 같이 공공의 이익이 큰 분야에서는 행정청의 넓은 재량권이 인정되므로, 재산권 제한의 위법성을 주장하기 위해서는 구체적이고 명확한 법률 위반 또는 재량권 일탈·남용을 입증해야 합니다. 도시계획 변경 및 재지정 가능성: 도시계획시설 결정이 20년 이상 미집행되어 실효되더라도, 해당 토지가 난개발 방지나 자연환경 보전 등 공익 목적상 필요하다고 인정되면 다른 형태의 용도구역으로 재지정될 수 있습니다. 단순히 기존 지정이 해제된다고 해서 무조건 개발이 자유로워지는 것은 아닙니다. 신뢰보호원칙의 엄격한 적용: 행정청이 장기간 특정 법제를 유지했다고 해서 앞으로도 계속 그렇게 할 것이라는 '공적인 견해표명'으로 인정받기 어렵습니다. 신뢰보호원칙은 행정의 합법성 원칙을 희생해야 할 정도로 특별한 사정이 있을 때 예외적으로 적용됩니다. 행정의 이익형량과 근거 자료: 행정청이 도시계획을 결정할 때는 공익과 사익을 종합적으로 비교·형량해야 하지만, 이 과정에서 충분한 기초조사와 전문가 자문, 주민 의견수렴 등의 절차를 거쳤다면 그 결정이 쉽게 위법하다고 인정되지 않습니다. 행정청이 제시한 국토환경성평가, 생태·자연도, 임상도 등의 자료와 그 평가 기준을 정확히 이해하는 것이 중요합니다. 보상 규정의 이해: 도시자연공원구역으로 지정된 경우, 토지매수청구권 등의 보상 제도가 존재하지만 그 요건이 엄격할 수 있습니다. 관련 보상 규정을 면밀히 검토하고 자신의 상황에 적용 가능한지 확인해야 합니다.
