행정
이 사건은 이동통신사업자인 주식회사 A가 기업 메시징 서비스를 제공하면서, 해당 서비스를 통상거래가격보다 낮은 가격으로 판매하여 시장지배적 지위를 남용했다는 공정거래위원회의 처분에 대해 취소를 구한 소송입니다. 공정거래위원회는 A사의 행위가 독점규제 및 공정거래에 관한 법률을 위반했다고 판단하여 시정명령 및 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 환송 후 서울고등법원은 공정거래위원회가 관련 시장을 국내 무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장으로 획정한 것이 적법하고, A사가 이 시장에서 시장지배적 사업자에 해당한다고 보았습니다. 또한 A사의 서비스 판매 가격이 '통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급한 행위'에 해당하며, 이러한 행위는 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 '부당성'이 인정된다고 판단했습니다. 이에 따라 공정거래위원회가 내린 시정명령(금지명령, 회계분리명령, 보고명령) 또한 적법하다고 보아, 원고 A사의 청구를 모두 기각하고 소송 총비용을 A사가 부담하도록 판결했습니다.
이동통신서비스 및 유선통신서비스를 제공하는 기간통신사업자인 주식회사 A는 기업의 컴퓨터에서 사용자의 휴대폰으로 문자메시지(SMS, MMS 등)를 전송하는 '기업메시징서비스'도 제공하고 있었습니다. 이 기업메시징서비스는 크게 이동통신사업자와 기업메시징사업자 간의 '전송서비스' 거래 단계와 기업메시징사업자와 기업고객 간의 '기업메시징서비스' 거래 단계로 나뉩니다. 주식회사 A는 자신을 포함한 3개 이동통신사업자가 과점하고 있는 '전송서비스'(상류시장)를 다른 기업메시징사업자들에게 공급함과 동시에, 그 전송서비스를 원재료로 사용하여 직접 기업고객에게 '기업메시징서비스'(하류시장)를 판매하는 수직 통합된 사업자였습니다. 2010년 6월부터 2013년 12월까지 주식회사 A는 다수의 기업고객에게 기업메시징서비스를 통상적인 전송서비스 평균 최저 이용요금 수준(건당 9.2원)보다 낮은 가격으로 판매했습니다. 공정거래위원회는 이러한 A사의 행위가 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제3조의2 제1항 제5호 및 같은 법 시행령 제5조 제5항 제1호에서 금지하는 '시장지배적 지위 남용 행위'(부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하여 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우)에 해당한다고 판단하고, 2015년 2월 23일 시정명령 및 과징금 납부 명령을 내렸습니다. 이에 A사는 공정거래위원회의 처분이 위법하다고 주장하며 그 취소를 구하는 소송을 제기하여 본 분쟁이 발생했습니다.
이 사건의 주요 쟁점은 다음과 같습니다. 첫째, 공정거래위원회가 국내 무선통신망을 통한 기업메시징 서비스 시장을 관련 시장으로 획정한 것이 적법한지 여부입니다. 둘째, 원고 주식회사 A가 국내 기업메시징 서비스 시장에서 '시장지배적 사업자'에 해당하는지 여부입니다. 셋째, 주식회사 A의 기업메시징 서비스 판매 행위가 '부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급한 행위'에 해당하는지 여부입니다. 넷째, 위 행위가 '부당하게 경쟁사업자를 배제시킬 우려'가 있는, 즉 '부당성'이 인정되는지 여부입니다. 다섯째, 공정거래위원회가 주식회사 A에 내린 시정명령(금지명령, 회계분리명령, 보고명령)이 적법한지 여부입니다.
법원은 다음과 같이 판단했습니다. 1. 관련 시장 획정의 적법 여부: 기업메시징 서비스와 앱 푸쉬 서비스, 카카오톡 등 스마트폰 모바일 메신저를 통한 메시지 전달은 기능적 유사성이 있으나, 처분 시점(2015년 2월 23일)을 기준으로 카카오톡 알림톡 서비스는 존재하지 않았고 앱 푸쉬 서비스와는 신뢰성, 보편성, 보안성 등에서 효용의 차이가 현저하며 대체 가능성이 낮다고 보았습니다. 따라서 공정거래위원회가 국내 무선통신망을 통한 기업메시징서비스 시장을 관련 시장으로 획정한 것은 적법하다고 판단했습니다. 2. 시장지배적 사업자 여부: 주식회사 A는 기업메시징서비스 시장의 1위 사업자이며 2013년 상위 3개 사업자의 시장점유율 합계가 79%에 달합니다. 또한 기업메시징서비스의 필수 원재료인 전송서비스 시장에서도 3개 이동통신사업자의 점유율 합계가 100%에 달하므로, A사는 원재료 공급시장에서도 지배적 지위를 가집니다. 기업메시징서비스 시장은 진입장벽이 높고 A사가 경쟁사업자에 비해 자금력 등에서 상당한 우위에 있다고 보아, A사를 시장지배적 사업자로 인정했습니다. 시장점유율을 문자메시지 전송 건수 기준으로 산정한 것도 적법하다고 판단했습니다. 3. '통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급한 행위' 해당 여부: 주식회사 A는 전송서비스 시장(상류시장)에서 원재료를 판매하고 기업메시징서비스 시장(하류시장)에서 완제품을 판매하는 수직 통합된 사업자입니다. 기업메시징서비스에 필수적인 전송서비스 이용요금 외에 기타 비용과 적정 이윤을 고려할 때, A사가 2010년 6월부터 2013년 12월까지 기업메시징서비스를 전송서비스 평균 최저 이용요금인 건당 9.2원 수준보다 낮은 가격에 판매한 행위는 '통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급한 행위'에 해당한다고 판단했습니다. 4. '부당성' 인정 여부: A사가 상류시장 및 하류시장 모두에서 시장지배적 지위에 있고, 전송서비스가 대체 불가능한 필수 원재료이며 시장 진입장벽이 높다는 점을 고려했습니다. A사가 자신의 전송서비스 최저 도매가격(건당 10원)보다 낮은 가격으로 기업메시징서비스를 판매하여 도매가격과 소매가격의 차이가 음수(-)가 된 것은, 경쟁사업자가 최소한의 이윤을 얻기 어렵게 만들어 배제될 개연성을 충분히 예상할 수 있는 행위라고 보았습니다. 단기적인 소비자 후생 증대 효과가 있더라도 장기적으로 경쟁사업자 배제로 인한 가격 인상, 서비스 품질 저하, 혁신 저해 등의 경쟁제한 효과가 더 크다고 판단하여 부당성을 인정했습니다. 시장점유율의 큰 변동이 없다는 주장이나 시장 봉쇄율이 낮다는 주장은 이윤압착 행위의 부당성을 부정할 근거가 될 수 없다고 보았습니다. 5. 시정명령의 적법 여부:
법원은 원고 주식회사 A의 모든 청구를 기각하고, 보조참가로 인한 부분을 포함한 소송 총비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 즉, 공정거래위원회의 시정명령 및 과징금 납부 명령이 모두 적법하다고 최종 판단한 것입니다.
이 사건과 관련된 주요 법령과 법리는 다음과 같습니다. 1. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 (구 공정거래법) 제2조 (정의): '사업자'와 '시장지배적 사업자'의 개념을 정의합니다. 원고인 주식회사 A는 기간통신사업자로서 '사업자'에 해당하며, 시장점유율, 진입장벽의 존재 및 정도, 경쟁사업자의 상대적 규모 등을 종합적으로 고려하여 '시장지배적 사업자'로 인정되었습니다. 시장지배적 사업자는 일정한 거래분야에서 상품 또는 용역의 가격, 수량, 품질 기타 거래조건을 단독으로 또는 다른 사업자와 함께 결정, 유지 또는 변경할 수 있는 시장지위를 가진 사업자를 의미합니다. 2. 구 공정거래법 제3조의2 제1항 제5호 (시장지배적 지위 남용 행위의 금지): 시장지배적 사업자가 '부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하는 행위'를 금지합니다. 이 조항은 시장지배적 사업자가 독점적 지위를 이용하여 공정한 경쟁을 저해하는 행위를 막기 위한 근거 조항입니다. 3. 구 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 시행령 (구 공정거래법 시행령) 제5조 제5항 제1호 (시장지배적 지위 남용 행위의 유형): 구 공정거래법 제3조의2 제1항 제5호의 구체적인 행위 유형 중 하나로 '부당하게 상품 또는 용역을 통상거래가격에 비하여 낮은 대가로 공급하거나 높은 대가로 구입하여 경쟁사업자를 배제시킬 우려가 있는 경우'를 명시합니다. 이 사건에서 원고 A사의 낮은 가격 공급 행위가 이 조항에 해당한다고 판단되었습니다. 4. 구 공정거래법 제4조 (시장지배적 사업자의 추정): 시장점유율을 기준으로 시장지배적 사업자를 추정하는 요건을 규정합니다. 그러나 법원은 시장점유율 외에 진입장벽, 경쟁사업자의 상대적 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 시장지배적 지위를 판단해야 한다고 보았고, 원고 A사를 시장지배적 사업자로 인정했습니다. 5. '이윤압착(Margin Squeeze)' 법리: 시장지배적 사업자가 상류시장(원재료 공급)과 하류시장(완제품 판매) 모두에서 사업을 영위하는 '수직 통합된 사업자'일 때 발생할 수 있는 독점적 지위 남용 행위의 한 유형입니다. 상류시장의 원재료 도매가격과 하류시장의 완제품 소매가격의 차이를 줄여 하류시장의 경쟁사업자가 효과적으로 경쟁하기 어렵게 만들고 시장에서 배제되도록 하는 행위를 의미합니다. 법원은 이윤압착 행위가 '부당하게 낮은 대가로 공급하여 경쟁자를 배제시킬 우려가 있는 거래'로 평가될 수 있다면 시장지배적 지위 남용 행위로 규제할 필요가 있다고 보았습니다. 이 사건에서 원고의 행위가 이윤압착의 형태를 띠며 부당성이 인정된다고 판단되었습니다. 6. '통상거래가격'의 의미: 구 공정거래법 시행령 제5조 제5항 제1호에서 규정하는 '통상거래가격'은 단순히 사업자 자신의 비용보다 낮은 가격만을 의미하는 '약탈적 가격설정'에 한정되지 않습니다. 이는 자유롭고 공정한 경쟁이 이루어지는 시장에서 정상적으로 형성될 수 있는 가격, 즉 시장지배적 사업자의 부당한 경쟁사업자 배제 행위가 존재하지 않는 정상적인 거래에서 일반적으로 형성되었을 가격을 뜻하며, 다양한 유형의 가격 관련 배제 남용 행위를 판단하는 도구 개념으로 활용됩니다. 7. '부당성' 판단 기준: 시장지배적 사업자의 행위가 '부당성'을 가지는지 여부는 독점적 시장에서 경쟁 촉진이라는 입법 목적에 맞춰 해석됩니다. 시장지배적 사업자가 독점을 유지·강화할 의도나 목적을 가지고, 객관적으로 상품 가격 상승, 산출량 감소, 혁신 저해, 유력한 경쟁사업자 감소, 다양성 감소 등과 같은 '경쟁 제한의 효과가 생길 우려'가 있다고 평가할 수 있는 행위를 하였을 때 부당성이 인정됩니다. 이윤압착 행위의 경우 상류시장과 하류시장이 연결된 시장의 구조적 특징, 시장지배적 사업자의 지위, 도매가격과 소매가격의 차이 등을 종합적으로 고려하여 판단하며, 단기적인 소비자 후생 증대 효과가 있더라도 장기적인 경쟁 제한 효과가 더 크다면 부당성이 인정될 수 있습니다. 8. 구 공정거래법 제5조, 제6조, 제55조의3 (시정조치 등): 공정거래위원회는 시장지배적 지위 남용 행위에 대하여 시정명령, 과징금 부과 등의 조치를 취할 수 있습니다. 이 사건에서는 공정거래위원회가 내린 시정명령(금지명령, 회계분리명령, 보고명령)이 법령의 취지에 부합하며 적법하다고 판단되었습니다. 9. 전기통신사업 회계정리 및 보고에 관한 규정 제15조: 전기통신사업자의 역무별 회계분리 원칙을 규정합니다. 법원은 시정명령 중 '회계분리명령'이 사업의 구조적 분리가 아닌 자산, 수익, 비용 항목의 회계상 분리를 의미하는 것이므로 적법하다고 보았습니다.
유사한 상황에 처할 수 있는 기업이나 사업자는 다음 사항들을 참고할 수 있습니다. 1. 시장지배적 사업자의 책임과 가격 정책: 시장에서 지배적인 위치에 있는 사업자는 경쟁을 제한할 우려가 있는 가격 정책을 펼 때 각별히 신중해야 합니다. 단순히 자신의 비용을 충당하는 것만으로는 부족하며, 경쟁 사업자가 합리적인 이윤을 얻기 어려운 수준의 낮은 가격은 '이윤압착' 행위로 간주되어 제재를 받을 수 있습니다. 2. 수직 통합된 사업자의 이중적 규제: 원재료를 공급하는 상류 시장과 완제품을 판매하는 하류 시장에 모두 진출한 사업자는 도매가격(원재료 판매 가격)과 소매가격(완제품 판매 가격)의 차이를 통해 하류 시장의 경쟁 사업자를 불리하게 만들 수 있습니다. 이러한 '이윤압착' 행위는 시장지배적 지위 남용으로 규제될 수 있으므로, 두 시장에서의 가격 설정을 주의 깊게 관리해야 합니다. 3. '통상거래가격'의 폭넓은 해석: 법원은 '통상거래가격'을 단순히 비용보다 낮은 가격을 의미하는 것을 넘어, 자유롭고 공정한 경쟁이 이루어지는 시장에서 정상적으로 형성될 수 있는 가격을 뜻한다고 봅니다. 이는 경쟁 사업자를 배제시킬 우려가 있는 다양한 형태의 가격 책정 행위가 규제 대상이 될 수 있음을 시사합니다. 4. 기술 발전과 시장 획정의 기준: 새로운 기술이나 서비스(예: 모바일 메신저 알림, 앱 푸쉬)가 등장하여 기존 서비스와 유사한 기능을 제공하더라도, 법적 판단 시점, 서비스 간의 효용 차이(신뢰성, 보편성, 보안성, 접근성 등), 가격 차이 등을 종합적으로 고려하여 관련 시장의 범위가 결정됩니다. 미래의 기술 발전 가능성만으로 현재의 시장 획정 기준이 바뀌지 않을 수 있습니다. 5. 공정거래위원회의 시정명령 범위: 공정거래위원회의 시정명령은 과거 위반 행위의 중지는 물론, 장래에 반복될 우려가 있는 동일한 유형의 행위까지 금지할 수 있습니다. 또한 '회계 분리 명령'과 같은 조치는 사업 자체의 구조적인 분리가 아닌 회계 장부상의 자산, 수익, 비용 항목을 분리하여 관리하라는 의미일 수 있으므로, 명령 내용을 정확히 이해하고 준수해야 합니다.
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