행정
제주해군기지 건설 사업에 대한 국방부장관의 실시계획 승인처분 및 변경승인처분에 대해 강정마을 주민 438명이 그 무효 확인 또는 취소를 구하며 제기한 소송입니다. 주민들은 제주도지사의 절대보전지역 변경 고시가 위법하고 이에 따른 건설 사업 승인처분도 위법하다고 주장했으나, 법원은 변경승인처분 관련 항소는 기각하고, 다만 최초 승인처분에 대해서만 무효라고 판단했습니다.
강정마을 주민들은 제주해군기지 건설 사업이 진행되면서 자신들의 삶의 터전과 제주도의 고유한 자연환경, 특히 절대보전지역으로 지정된 강정마을의 환경이 훼손될 것을 우려했습니다. 이에 국방부장관이 내린 건설 사업 승인 처분과 제주도지사의 절대보전지역 변경 고시가 위법하다고 주장하며 법적 대응에 나섰습니다. 특히 절대보전지역 변경 과정에서의 절차적 위법성과 재량권 남용 여부가 주요 쟁점이 되었습니다.
제주특별자치도지사의 절대보전지역 지정 및 변경 행위가 법률에 따라 의무적으로 이루어져야 하는 '기속행위'인지 혹은 정책적 판단이 가능한 '재량행위'인지 여부, 절대보전지역 변경 고시 과정에서 재량권 일탈·남용이 있었는지 여부, 그리고 고시 과정에서 주민 의견 청취 절차나 제주도의회 동의 절차상 중대하고 명백한 하자가 있었는지 여부가 쟁점이 되었습니다.
원고들과 피고의 항소를 모두 기각했습니다. 이는 제1심 판결의 결론과 같으며, 제1심에서는 최초 국방·군사시설사업 실시계획 승인처분(2009년 1월 21일)은 무효임을 확인하였으나, 이후 변경승인처분(2010년 3월 15일)에 대한 무효 확인 또는 취소 청구는 기각했습니다. 항소심에서도 변경승인처분 관련 원고들의 주장을 받아들이지 않았습니다.
법원은 제주도지사의 절대보전지역 지정 및 변경 행위를 재량행위로 판단하였고, 절대보전지역 변경 고시 및 그에 따른 변경승인처분에 재량권 일탈·남용이나 중대하고 명백한 절차상 하자가 없다고 보아 원고들의 해당 청구를 기각했습니다. 다만, 최초 승인처분은 무효임을 확인했습니다.
이 사건에서는 제주특별자치도 특별법 제292조 제1항과 구 제주특별자치도 보전지역 관리에 관한 조례 제2조 제1항, 제3조 제1항이 적용되었습니다. 제주특별자치도 특별법은 제주도지사가 제주도의회의 동의를 얻어 절대보전지역을 지정할 수 있다고 규정하며, 이는 제주도지사에게 정책적 판단에 따른 재량을 부여하는 것으로 해석되었습니다. 보전지역 관리 조례는 절대보전지역의 지정 기준과 지정 및 변경 시 주민 의견 청취 절차에 대해 규정하고 있으나, 보전지역 면적을 축소하는 경우에는 주민 의견 청취를 예외로 하고 있습니다. 법원은 이러한 법령의 체계와 문언, 행위의 특성을 고려하여 절대보전지역의 지정 및 변경이 재량행위이며, 해당 고시에 중대하고 명백한 하자가 없다고 판단했습니다. 재량행위에 대한 사법심사는 재량권의 일탈·남용 여부를 심사하는 데 그치며, 하자가 중대하고 명백한 경우에만 행정처분이 무효가 된다는 법리도 적용되었습니다.
행정처분 무효 확인이나 취소 소송에서는 해당 처분이 '기속행위'인지 '재량행위'인지 여부가 중요합니다. 재량행위의 경우, 법원은 행정청의 재량권 일탈·남용 여부만을 심사하며 사실 오인, 비례·평등 원칙 위배, 목적 외 사용이나 부당한 동기 유무 등을 판단합니다. 또한 행정처분에 중대하고 명백한 하자가 있어야만 무효로 인정될 수 있으며, 절차적 하자가 있는 경우에도 그 하자가 중대하고 명백하지 않다면 처분이 무효로 되지 않을 수 있습니다. 특히 절대보전지역 지정 또는 변경과 같이 주민의 권리 제한과 관련된 사안에서는 주민 의견 청취 절차의 준수 여부가 중요하나, 보전지역을 축소하는 경우에는 법규상 주민 의견 청취가 필수적이지 않을 수 있습니다. 행정처분 간의 독립성을 고려해야 하며, 선행 처분이 취소되지 않는 한 후행 처분의 유효성은 인정될 수 있습니다.
