공주 축사 건축 불허가 취소 청구 사건

원고 A는 공주시에 동·식물관련시설(축사) 건축 허가를 신청했습니다. 피고 공주시장은 민원조정위원회의 부결과 주변 농지 및 하천 환경 훼손, 악취 및 해충으로 인한 주민 생활환경 저해 우려 등을 이유로 불허가 처분을 내렸습니다. 원고 A는 이 처분이 불법적인 지침에 근거하고 평등의 원칙과 비례의 원칙에 위배된다며 취소 소송을 제기했습니다. 법원은 공주시의 건축 불허가 처분이 법령상 행정청의 재량권 범위 내에서 적법하게 이루어졌다고 판단하여 원고 A의 청구를 기각했습니다.

관련 당사자

• 원고 A: 공주시에 축사 건축 허가를 신청했으나 불허가 처분을 받고 이에 불복하여 처분 취소 소송을 제기한 사람.
• 피고 공주시장: A의 축사 건축 허가 신청을 환경적 요인 및 민원조정위원회의 부결 결과를 바탕으로 불허가 처분한 행정기관의 장.

분쟁 상황

원고 A는 2017년 10월 11일 공주시 B 외 1필지 4,827.3㎡ 지상에 연면적 2,000㎡ 규모의 동·식물관련시설(축사) 건축 허가 신청을 했습니다. 2018년 9월 18일 공주시 민원조정위원회는 해당 축사 신축 안건을 부결시켰습니다. 이에 따라 2018년 10월 5일 피고 공주시장은 민원조정위원회 부결, 주변 농지 및 하천 환경 훼손 가능성, 악취 및 해충으로 인한 주민 생활환경 저해 우려 등을 이유로 원고 A의 건축 허가 신청을 불허가하는 처분을 내렸습니다. 원고 A는 이 불허가 처분이 부당하다며 처분 취소 소송을 제기했습니다.

핵심 쟁점

1. 공주시의 '환경저해시설 인가·허가 행위 등 처리 지침'이 상위법령 위임 없이 주민의 권리를 제한하여 무효인지 여부.
2. 피고가 유사한 조건의 다른 축사 신축은 허가하면서 원고에게만 불허가 처분을 한 것이 평등의 원칙에 위배되는지 여부.
3. 환경피해 발생 우려에 대한 피고의 판단이 주관적이고 근거가 부족하며, 원고가 관계 법령을 준수하고 친환경 시설을 운영하면 해결 가능한 문제임에도 불허가한 것이 비례의 원칙에 위배되는지 여부.
4. 실질적으로 주민 민원을 이유로 건축 허가를 불허가한 것이 재산권 침해에 해당하는지 여부.

법원의 판단

법원은 원고 A의 청구를 기각하고 소송비용은 원고가 부담하도록 판결했습니다. 즉, 피고 공주시장의 건축 불허가 처분은 적법하다고 판단했습니다.

결론

법원은 다음과 같은 이유로 원고 A의 청구를 기각했습니다.

1. 지침의 적법성: 공주시의 '환경저해시설 인가·허가 행위 등 처리 지침' 제14조는 상위 법령인 '민원 처리에 관한 법률 시행령'의 취지에 비추어 민원조정위원회의 심의 결과를 최대한 존중하라는 의미로 해석하는 것이 타당합니다. 피고의 처분은 여러 환경적 요인을 고려한 것이고 위원회 심의 결과는 참고 자료였으므로, 설령 지침이 무효라 해도 처분 자체의 위법성은 없다고 보았습니다.
2. 재량권의 행사: 개발행위허가는 환경 훼손 및 오염 발생 우려 등 불확실한 상황에 대한 예측이 필요한 경우가 많아 행정청에 폭넓은 재량권이 인정됩니다. 법원은 행정청의 재량권 행사가 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하며, 특히 환경 관련 사안에서는 행정청의 예측적 판단을 존중합니다.
3. 환경적 요인 및 공익 고려: 이 사건 신청지는 농림지역이자 농업진흥구역 내 농지 한가운데에 위치하며 하천과도 가까워, 축사 건설 시 분뇨, 축산폐수, 악취 등으로 주변 농지 훼손, 하천 수질 악영향, 인근 마을 주민들의 생활 환경 피해 발생 가능성을 배제할 수 없다고 판단했습니다. 원고가 친환경 축사를 주장했으나 구체적인 오염 방지 방안을 제시하지 못한 점도 고려되었습니다.
4. 평등의 원칙 위반 불인정: 이전에 인근 지역에 다른 축사 허가가 있었다는 사실만으로는, 당시의 구체적인 건축 계획, 주변 현황, 사육 두수, 분뇨 배출 시설 등의 정보가 없어 이 사건과 동일 선상에서 비교하기 어렵다고 보았습니다. 축사가 밀집될 경우 환경 위해 위험이 증가하므로 행정청이 새로운 허가 심사 시 주변 환경에 미치는 영향을 더욱 중요하게 고려해야 할 의무가 있습니다.
5. 비례의 원칙 위반 불인정: 피고의 처분은 주민 민원뿐 아니라 환경오염 피해 우려를 주된 사유로 한 것이며, 환경오염 피해는 일단 발생하면 회복이 어렵고 국민의 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 헌법상 기본권을 침해할 수 있습니다. 원고의 재산권 행사 불이익보다 환경오염 방지 및 지역 주민 환경권 보호라는 공익이 더 중대하다고 보아 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

연관 법령 및 법리

이 사건 판결은 다음과 같은 법령과 법리를 근거로 이루어졌습니다.

1. 민원 처리에 관한 법률 시행령 제39조: 행정기관의 장은 민원 실무 심의회 및 민원 조정 위원회의 심의 결과를 존중해야 한다고 규정합니다. 이 사건에서 공주시 민원조정위원회의 부결 결과는 비록 구속력은 없더라도 행정청의 판단에 중요한 참고 자료로 작용했습니다.
2. 건축법 제11조 제1항: 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장, 군수, 구청장의 허가를 받아야 한다고 규정합니다. 이 사건은 이 건축 허가를 받지 못하여 발생한 분쟁입니다.
3. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 (국토계획법) 제56조 제1항 및 제58조 제1항, 제3항: 건축 허가를 받으면 개발행위허가를 받은 것으로 봅니다. 개발행위허가 기준 중 하나로 '주변 지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천 · 호소 · 습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것'을 명시하고 있으며, 이 기준을 지역의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하도록 위임하고 있습니다. 이 규정들은 피고가 주변 환경 영향을 중요한 판단 기준으로 삼은 법적 근거가 됩니다.
4. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제1호 라목의 (2): 개발행위로 인해 해당 지역 및 그 주변 지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등 환경오염, 생태계 파괴, 위해 발생 등이 발생할 우려가 없어야 한다고 구체적인 허가 기준을 제시합니다. 이 조항은 피고가 축사로 인한 환경오염 우려를 들어 불허가 처분을 내린 직접적인 법적 근거가 됩니다.
5. 농지법 제3조, 제4조, 제28조 제2항 제1호: 농지는 국민 식량 공급 및 국토 환경 보전을 위한 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 합니다. 국가와 지방자치단체는 농지 보전과 합리적 이용을 위한 시책을 수립해야 하며, 농업진흥구역은 농업 진흥을 위해 농업 목적으로 이용할 필요가 있는 지역을 의미합니다. 이 사건 신청지가 농림지역 및 농업진흥구역에 속한다는 사실은 행정청이 농지 보전의 공익적 가치를 중요하게 고려한 정당한 근거가 됩니다.
6. 행정법상 재량권 및 사법 심사 원칙: 개발행위허가와 같이 허가 기준이 불확정 개념으로 규정된 경우, 행정청에는 재량권이 부여됩니다. 법원은 행정청의 재량권 행사가 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하며, 특히 환경 관련 사안에서는 행정청의 예측적 판단을 폭넓게 존중하는 경향이 있습니다. 재량권의 일탈·남용에 대한 증명 책임은 그 처분의 효력을 다투는 사람에게 있습니다.
7. 평등의 원칙: 행정은 유사한 사안에 대해 합리적 이유 없이 차별해서는 안 되지만, 이 사건에서는 다른 축사 허가 사례와 현재 신청 건이 동일 선상에서 비교될 수 없다는 점과 환경적 영향에 대한 고려가 기존보다 중요해질 수 있다는 점을 들어 평등의 원칙 위반이 아니라고 판단했습니다.
8. 비례의 원칙: 행정 작용은 목적 달성에 필요한 최소한의 범위 내에서 이루어져야 하며, 침해되는 사익과 달성되는 공익 사이에 적절한 균형이 있어야 합니다. 이 사건에서는 원고의 재산권 행사 제한보다 환경오염 방지와 지역 주민의 환경권 보호라는 공익이 더 중대하다고 보아 비례의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다.

참고 사항

1. 개발행위 허가 신청 시 단순히 법규 위반 여부뿐만 아니라 주변 환경, 지역 주민 생활 환경, 경관과의 조화 등 다양한 공익적 요소를 종합적으로 고려하여 결정된다는 점을 인지해야 합니다.
2. 특히 축사처럼 환경 훼손이나 오염 발생 우려가 있는 시설은 허가 과정에서 행정청의 재량권이 폭넓게 인정됩니다. 따라서 신청자는 환경오염 방지 대책을 매우 구체적이고 실현 가능하게 제시해야 하며, 단순히 '친환경적으로 운영하겠다'는 추상적인 계획으로는 불충분할 수 있습니다.
3. 이전에 인근 지역에 유사한 허가가 있었다고 해서 자신의 신청도 반드시 허가되어야 하는 것은 아닙니다. 행정청은 시대적 요구, 지역 환경 변화, 기존 시설의 밀집도 등을 고려하여 허가 여부를 달리 판단할 수 있습니다.
4. 지역 주민의 민원이 직접적인 불허가 사유가 아니더라도, 주민 민원의 근거가 되는 환경 오염이나 생활 환경 침해 우려가 행정청의 판단에 중요한 요소로 작용할 수 있습니다.
5. 신청하는 토지의 용도지역(예: 농림지역, 농업진흥구역)이 개발 행위에 미치는 영향이 큽니다. 농지 보전의 필요성이 큰 지역에서는 개발 허가가 더욱 엄격하게 심사될 수 있으므로, 신청 전 토지 용도 및 관련 규제를 철저히 확인해야 합니다.