기타 금전문제 · 행정
농산물 수출입업을 영위하는 델.디.씨. 주식회사가 마산항에 물류센터를 짓고 항만시설 전용사용 허가를 받아 운영하던 중, 물류창고 앞 공터 약 4,869.79㎡를 '야적장'으로 분류하여 낮은 사용료율을 적용해 줄 것을 요청했습니다. 마산지방해양수산청장은 이를 받아들여 약 8년간 야적장 사용료율을 적용해 왔습니다. 그러나 감사 결과 해당 토지가 야적장이 아닌 물류창고의 부속 토지임이 드러나자, 마산지방해양수산청장은 델.디.씨. 주식회사에 약 3천7백만원의 추가 사용료를 부과했습니다. 델.디.씨. 주식회사는 이 추가 부과 처분이 행정청의 기존 견해 표명에 대한 신뢰를 저버린 것이라며 소송을 제기했습니다. 대법원은 해당 토지의 객관적 용도가 야적장이 아니었고, 마산지방해양수산청장의 과거 통보는 사실을 오인한 것에 불과하여 공적인 견해 표명으로 볼 수 없으며, 원고가 사실오인을 유발했으므로 신뢰보호 원칙이 적용되지 않는다고 판단하여, 추가 사용료 부과 처분이 정당하다고 보았습니다.
델.디.씨. 주식회사는 마산항에 물류센터를 신축하여 항만시설 전용사용 허가를 받아 물류센터 부지를 사용하고 있었습니다. 처음에는 이 부지 전체를 항만부지로 보고 그에 맞는 사용료율이 적용되었습니다. 물류창고 앞 공터 약 4,869.79㎡(이 사건 토지)는 수입 농산물의 상하차 및 화물자동차 주차 공간으로 사용되었는데, 델.디.씨. 주식회사는 2009년 이 토지를 '야적장'으로 보고 야적장 사용료율을 적용해 달라고 마산지방해양수산청장에게 요청했습니다. 마산지방해양수산청장은 이 요청을 받아들여 2009년 1월 22일 이 사건 토지를 야적장으로 보아 야적장 사용료율을 적용하되, 향후에도 화물 야적 목적으로만 사용해야 하고 다른 목적으로 사용할 경우 기존처럼 물류창고 부대시설 부지의 사용료율을 적용하겠다고 통보했습니다. 이후 마산지방해양수산청장은 이 사건 토지에 대해 계속 야적장 사용료율을 적용하여 사용료를 부과하고 사용 허가를 연장했습니다. 그러나 2017년 해양수산부 감사 결과, 이 사건 토지가 야적장이 아닌 물류창고의 부속 토지이므로 '항만부지 사용료율'을 적용하여 사용료를 재산정해야 한다는 지적이 나왔습니다. 이에 따라 마산지방해양수산청장은 2017년 9월 5일, 2017년 잔여 기간(2017년 9월 8일부터 2017년 12월 31일까지)에 대해 '항만부지 사용료율'을 적용하여 산정한 사용료와 기존 '야적장 사용료율'로 산정한 사용료의 차액인 37,738,070원을 추가 사용료로 부과하는 처분을 하였습니다. 델.디.씨. 주식회사는 이 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다며 취소를 요구했습니다.
행정기관이 과거에 특정한 용도를 인정하여 낮은 사용료율을 적용한 통보나 허가가, 이후 해당 용도가 사실과 다르다고 판단될 경우에도 '신뢰보호의 원칙'에 따라 번복될 수 없는 '공적인 견해 표명'에 해당하는지 여부가 이 사건의 쟁점입니다. 특히, 행정기관의 사실 오인에 기초한 처분이 공적인 견해 표명으로 인정될 수 있는지가 핵심 쟁점입니다.
대법원은 원심판결을 파기하고, 사건을 부산고등법원으로 돌려보냈습니다. 이는 마산지방해양수산청장이 델.디.씨. 주식회사에 부과한 추가 사용료 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다는 취지입니다.
대법원은 이 사건 토지가 객관적으로 물류창고의 부속 토지이며 야적장에 해당한다고 볼 수 없다고 판단했습니다. 마산지방해양수산청장이 과거에 이 토지에 대해 야적장 사용료율을 적용하겠다고 통보하고 허가한 것은, 델.디.씨. 주식회사의 주장을 그대로 믿어 토지의 객관적인 이용 상황을 오인한 것에 불과하다고 보았습니다. 이는 '야적장으로 보겠다'거나 '항만부지로 보지 않겠다'는 확정적인 '공적인 견해표명'으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 나아가, 델.디.씨. 주식회사가 마산지방해양수산청장의 사실 오인을 유발했으므로, 델.디.씨. 주식회사가 마산지방해양수산청장이 야적장 사용료율을 계속 적용하리라고 믿은 것은 보호가치가 없다고 결론지었습니다. 따라서, 추가 사용료 부과 처분은 기존 사용 허가 중 이 사건 토지에 관한 사용료 산정의 잘못을 바로잡는 정당한 조치이며, 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않는다고 판단했습니다. 원심이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 본 것은 법리를 오해한 잘못이 있다고 지적하며 원심판결을 파기하고 사건을 환송했습니다.
신뢰보호의 원칙: 행정청의 행위에 대해 신뢰보호의 원칙이 적용되려면, ① 행정청이 개인에게 신뢰의 대상이 되는 '공적인 견해표명'을 해야 하고, ② 그 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 개인에게 '귀책사유'가 없어야 하며, ③ 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 합니다. 또한, ④ 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 신뢰한 개인의 이익이 침해되어야 하고, ⑤ 견해표명에 따른 처분을 할 경우 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 없는 경우여야 합니다. 이 사건에서 법원은 마산지방해양수산청장이 이 사건 토지의 용도를 야적장으로 인정한 것은 원고의 주장을 그대로 믿어 사실을 오인한 것에 불과하며, '야적장으로 보겠다'는 확정적인 공적인 견해표명으로 볼 수 없다고 판단했습니다. 또한, 원고가 피고의 사실 오인을 유발했으므로, 원고의 신뢰는 보호가치가 없다고 보아 신뢰보호의 원칙을 적용하지 않았습니다. 항만법 제30조 (항만시설의 사용 등): 이 조항은 항만시설의 사용 허가 및 사용료 부과에 관한 근거 규정입니다. 구체적으로 제1항은 항만시설을 전용으로 사용하려는 자는 해양수산부장관의 허가를 받아야 함을, 제4항은 사용료의 종류와 요율 등을 정할 수 있음을 명시하고 있습니다. 항만법 시행령 제28조 (항만시설 사용료 등의 기준): 이 조항은 항만법 제30조 제4항의 위임을 받아 항만시설 사용료의 종류, 요율 및 산정 기준 등을 구체적으로 정하도록 합니다. 무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정: 해양수산부장관이 정한 고시로, 이 사건에서 문제된 '항만부지의 사용료율'과 '야적장의 사용료율' 등 구체적인 항만시설 사용료 산정 기준이 명시되어 있습니다. 이 규정은 항만시설의 종류에 따라 적용되는 사용료율이 다르며, 이 사건 토지의 객관적인 용도 분류가 사용료율 결정에 결정적인 영향을 미친다는 점을 보여줍니다. 국유재산법 시행령 제29조: '항만부지의 사용료율' 산정 기준이 이 규정에 따른다고 언급되어, 국유재산의 사용료 산정 원칙이 항만시설 사용료에도 준용될 수 있음을 나타냅니다.
행정기관의 특정 통보나 허가가 장기적인 효력을 가지거나 중요한 재정적 영향을 미칠 경우, 그 내용과 근거를 명확히 확인해야 합니다. 특히 행정기관이 명확한 조사나 검토 없이 민원인의 주장을 그대로 받아들인 경우라면, 나중에 그 사실관계가 잘못된 것으로 드러났을 때 신뢰보호의 원칙이 적용되기 어려울 수 있습니다. 토지나 시설의 용도에 따른 사용료율은 객관적인 이용 상황에 따라 결정되므로, 단순히 민원인의 요청이나 행정기관의 과거 통보만을 근거로 삼기보다 실제 용도와 법규정 간의 일치 여부를 꾸준히 확인하고 관리하는 것이 중요합니다. 행정기관의 사실 오인을 유발할 수 있는 정보 제공은 나중에 신뢰보호 원칙 적용에 불리하게 작용할 수 있습니다. 따라서 행정기관에 제출하는 모든 자료는 정확하고 객관적이어야 합니다. 행정처분의 내용을 변경하거나 정정하는 처분이 이루어졌을 때, 해당 처분이 법적으로 정당한지 여부는 신뢰보호 원칙, 비례의 원칙 등 다양한 행정법의 일반 원칙에 따라 판단되므로, 사안의 구체적인 경위와 적용 법규를 면밀히 검토할 필요가 있습니다.
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