행정
개발제한구역 내 여러 필지의 토지를 무단으로 형질변경하여 시정명령을 받았으나 이를 이행하지 않아 이행강제금이 부과된 사안입니다. 회사는 부과된 이행강제금이 법정 한도액을 초과하여 위법하다고 주장했고 법원은 이행강제금 한도액 적용 방식, 즉 각 필지별로 적용되는지 아니면 일련의 위반 행위 전체에 합산하여 적용되는지에 대한 법리적 판단을 내렸습니다.
주식회사 한샘은 개발제한구역 내에 있는 여러 필지의 토지에 대해 허가 없이 토지의 모양이나 성질을 바꾸는 형질변경 행위를 했습니다. 이에 시흥시장은 회사에게 해당 토지를 원래 상태로 되돌리라는 시정명령을 내렸으나, 회사는 이 명령을 정해진 기간 안에 이행하지 않았습니다. 시흥시장은 시정명령 불이행을 이유로 회사에 이행강제금을 부과했으며, 회사는 이 이행강제금 부과 처분이 잘못되었다며 소송을 제기했습니다. 주된 다툼은 부과된 이행강제금이 법에서 정한 상한액인 5천만 원을 어떻게 적용해야 하는지에 있었습니다. 즉, 각각의 토지 필지마다 5천만 원의 상한액을 적용해야 하는지, 아니면 연달아 발생한 여러 필지에 대한 위반 행위를 하나로 보고 전체 금액에 대해 5천만 원 상한액을 적용해야 하는지 여부였습니다.
개발제한구역 내 연접한 여러 필지의 토지에 걸쳐 이루어진 일련의 무단 형질변경 행위에 대해 이행강제금 한도액(5천만 원)을 적용할 때, 각 필지별로 이 한도액을 적용해야 하는지 아니면 일련의 형질변경 행위 전체를 기준으로 합산된 부과액에 대해 이 한도액을 적용해야 하는지가 쟁점이었습니다.
대법원은 원심 판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 돌려보냈습니다. 법원은 이행강제금 한도액 규정은 개별적 시정명령 불이행을 대상 단위로 적용되어야 하며, 특히 연접한 수 필지 토지에 걸친 일련의 형질변경 행위에 대한 시정명령 불이행 시에는 각 필지별로 한도액을 개별 적용할 것이 아니라, 일련의 행위로 인한 각 필지별 부과액의 합계액에 대해 5천만 원 한도액 규정을 적용해야 한다고 판단했습니다. 이에 따라, 서로 떨어져 있는 '이 사건 1토지'에 대한 이행강제금 처분은 적법하지만, 하나의 주차장으로 사용되는 등 연접한 '이 사건 2 내지 4토지'에 대해서는 각 토지별로 이행강제금 한도액을 적용한 것이 위법하다고 보았습니다.
대법원은 원심이 이행강제금 한도액 적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 보아 사건을 다시 심리, 판단하도록 원심법원에 환송했습니다.
이 사안에 적용된 법령은 '구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법'(이하 개발제한구역법)과 그 시행령입니다.
1. 개발제한구역법 제30조 제1항 (시정명령): 개발제한구역 내 허가 없이 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 행위를 했을 경우, 시장, 군수, 구청장은 위반 행위자 등에게 건축물 철거, 원상복구 등 시정명령을 내릴 수 있습니다. 이 명령은 위법한 상태를 바로잡기 위한 행정 조치의 시작입니다.
2. 개발제한구역법 제30조의2 (이행강제금): 시정명령을 받고도 정해진 기간 내에 이를 이행하지 않을 경우, 시장, 군수, 구청장은 1억 원 범위 내에서 이행강제금을 부과할 수 있습니다. 이행강제금은 시정명령 불이행에 대한 제재가 아니라, 의무자에게 심리적 압박을 주어 시정명령 이행을 간접적으로 강제하는 수단입니다. 최초 시정명령일로부터 1년에 2회 이내로 시정될 때까지 반복 부과될 수 있지만, 시정명령을 이행하면 새로운 부과는 중지됩니다.
3. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제41조의2 제1항 [별표 5] (이행강제금 부과 기준 및 한도): 시행령에서는 위반행위 유형별로 이행강제금 부과액 산정 방식을 정하고 있습니다. 특히 토지 형질변경의 경우 '개별공시지가 × 위반면적 × 30/100'으로 부과액을 산정하며, 이렇게 산정된 금액이 5천만 원을 초과할 경우에는 5천만 원을 부과하도록 하는 한도액 규정이 있습니다.
법리: 대법원은 개발제한구역법상 이행강제금의 한도액 규정은 원칙적으로 개별적 시정명령의 불이행을 대상 단위로 적용되어야 한다고 보았습니다. 또한, 연접한 여러 필지에 걸쳐 일련의 형질변경 행위가 있었다면, 각 필지별 부과액을 합산한 총액에 대해 이행강제금 한도액 규정을 적용해야 하고, 각 필지별로 개별적으로 5천만 원 한도액을 적용할 수 없다고 판단했습니다. 이는 침익적 처분(국민에게 불이익을 주는 처분)의 근거 규정을 엄격하게 해석해야 한다는 원칙에도 부합합니다.
개발제한구역에서 허가 없이 토지를 개발하거나 변경하는 행위는 시정명령의 대상이 되며, 이를 따르지 않으면 이행강제금이 부과될 수 있습니다. 여러 필지에 걸쳐 위반 행위가 발생했을 때 이행강제금의 한도액 적용은 중요합니다. 서로 인접하여 하나의 연속된 행위로 볼 수 있는 경우에는 모든 필지의 위반으로 인한 이행강제금 총액에 대해 하나의 한도액이 적용될 수 있습니다. 반면, 서로 독립적이고 떨어진 위치에 있는 필지에 대한 위반 행위는 각각의 위반 행위로 보아 각 필지별로 한도액이 적용될 수 있습니다. 따라서 위반 행위가 단일한 것인지, 아니면 여러 개의 독립적인 것인지에 따라 부과되는 이행강제금 총액이 크게 달라질 수 있으므로, 유사한 상황에서는 위반 행위의 연속성 및 토지의 인접성 등을 면밀히 검토해야 합니다. 이행강제금은 과거의 위반 행위에 대한 처벌이 아니라 시정명령을 이행하도록 심리적 압박을 가하는 간접적인 수단이라는 점을 이해하는 것이 중요합니다.
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