포항시 공원 조성사업 비공원시설 택지조성 위법성 논란 판결

포항시가 D공원 민간공원 조성사업의 우선협상대상자를 선정한 처분과 관련하여, 선정된 사업 제안서에 비공원시설 부지 중 일부를 단독주택용지로 분양하겠다는 내용이 포함되어 공원녹지법에 위배된다는 주장이 제기되었습니다. 원고는 이에 대해 피고(포항시장)가 제안서 변경 신청을 거부한 처분을 취소하거나, 기존 우선협상대상자 선정 처분 자체가 무효임을 확인해 달라고 소송을 제기했습니다. 법원은 참가인 컨소시엄의 제안 내용에 위법 사유가 있을 수 있다고 인정하면서도, 해당 법규정의 해석에 다툼의 여지가 있어 그 위법성이 객관적으로 명백하다고 볼 수 없으므로 선정 처분이 무효라고 볼 수는 없다고 판단했습니다. 따라서 원고의 항소는 기각되었습니다.

관련 당사자

• A 주식회사 (민간공원 조성사업 우선협상대상자 선정 처분 변경 신청을 거부당하고 기존 처분의 무효 확인을 주장한 회사)
• 포항시장 (D공원 민간공원 조성사업 우선협상대상자를 선정한 행정기관이자 원고의 변경 신청을 거부한 처분청)
• 주식회사 B (피고의 우선협상대상자 선정 처분을 지지하며 소송에 보조 참가한 회사로, 참가인 컨소시엄의 일원)

분쟁 상황

원고 A 주식회사는 포항시가 2017년 4월 18일 및 6월 20일 공고한 D공원 민간공원 조성사업 우선협상대상자 선정 처분에 이의를 제기했습니다. 이 선정 처분은 참가인 컨소시엄(주식회사 B 포함)이 제출한 사업 제안서를 바탕으로 이루어졌는데, 제안서에는 비공원시설 부지 226,974m² 중 144,768m²에 공동주택을 건축하고 나머지 82,206m²는 단독주택용지로 분양하겠다는 내용이 포함되어 있었습니다. 원고는 이 단독주택용지 분양 계획이 공원녹지법 제21조의2 제1항에서 정한 비공원시설 설치 기준에 위배된다고 주장하며, 2019년 3월 8일 피고 포항시장이 원고의 처분 변경 신청을 거부한 것을 취소해달라고 청구했습니다(주위적 청구). 더 나아가 원고는 2017년의 우선협상대상자 선정 처분 자체가 공원녹지법을 명백히 위반하여 무효임을 확인해달라고도 주장했습니다(예비적 청구).

핵심 쟁점

1. 포항시의 민간공원 조성사업 우선협상대상자 선정 처분에 포함된 '비공원시설 부지 중 일부를 단독주택용지로 분양'하는 내용이 공원녹지법 제21조의2 제1항에 위배되는지 여부.
2. 위와 같은 위법 사유가 존재할 경우, 해당 처분이 객관적으로 명백히 위법하여 '무효'에 해당하는지 여부.

법원의 판단

원고의 항소를 기각한다. 항소로 인해 발생한 모든 소송 비용(보조참가로 인한 비용 포함)은 원고가 부담한다.

결론

원고가 제기한 피고의 처분 변경 신청 거부 처분 취소 및 우선협상대상자 선정 처분 무효 확인 청구는 모두 받아들여지지 않았습니다. 법원은 제1심판결의 결론이 정당하다고 판단하여 원고의 항소를 기각했습니다.

연관 법령 및 법리

1. 공원녹지법 제21조의2 제1항 (비공원시설 설치 기준)​: 이 조항은 민간공원 추진자가 도시공원을 조성할 때 수익을 보전하기 위해 비공원시설을 설치할 수 있도록 허용하지만, 그 종류와 규모는 '지방도시계획위원회의 심의를 거친 건축물 또는 공작물'로 제한하고 있습니다. 이 사건에서는 비공원시설 부지에 단독주택용지(택지)를 분양하는 것이 '건축물 또는 공작물'의 범위에 포함되는지, 즉 주택 건설사업 외에 택지 조성사업도 허용되는지에 대한 법리적 다툼이 있었습니다. 국토교통부는 '사업시행자 이외의 자는 해당 부지에 단독주택을 건설할 수 없으며, 비공원시설 부지만을 조성한 후 해당 부지를 제3자에게 공급하는 형태의 특례사업은 불가능하다'는 취지로 회신하여 택지 조성 사업을 부정적으로 해석했습니다. 그러나 법원은 법규정의 문언만으로는 주택 건설사업만 허용되고 택지 조성사업은 허용되지 않는다는 것이 분명하지 않다고 보았고, 당시 광주광역시에서도 유사한 문제로 법률 자문을 구하는 등 해석에 논란이 있었다는 점을 들어 위법성이 '객관적으로 명백'하지 않다고 판단했습니다.
2. 행정처분 무효 사유의 객관적 명백성 원칙: 행정처분이 무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라, 일반인의 입장에서 보아 그 하자가 '객관적으로 명백'해야 합니다. 즉, 누구라도 쉽게 알 수 있을 정도로 위법함이 분명해야 한다는 뜻입니다. 이 사건에서 법원은 비록 참가인 컨소시엄의 제안 내용에 위법 사유가 있다고 볼 여지가 있었지만, 관련 법규정의 모호성, 행정청의 질의 및 답변 내용, 다른 지자체의 법률 자문 사례 등을 종합적으로 고려할 때, 그 위법성이 당시 피고가 이를 무시하고 처분했다고 볼 정도로 '객관적으로 명백'하다고는 볼 수 없다고 판단했습니다. 따라서 원고의 무효 확인 주장은 받아들여지지 않았습니다.

참고 사항

1. 민간공원 조성사업 추진 시 비공원시설의 용도와 관련하여 공원녹지법 등 관련 법령을 반드시 면밀히 확인해야 합니다. 특히, 비공원시설 부지에 주택 건설이 아닌 '택지 조성 후 분양' 형태의 사업은 법적 해석에 따라 제한될 수 있음을 유의해야 합니다.
2. 행정청의 처분에 대한 무효를 주장하기 위해서는 해당 처분의 위법성이 '객관적으로 명백'해야 합니다. 법령 해석에 대한 이견이 있거나 복잡한 경우, 단순히 위법하다고 하더라도 무효로 인정받기 어려울 수 있습니다.
3. 유사한 사업을 계획하거나 참여할 때는 사전에 국토교통부 등 관계 기관의 유권해석이나 법률 자문을 통해 사업 계획의 적법성을 충분히 검토하는 것이 중요합니다. 특히 새로운 형태의 사업 모델을 적용할 경우 더욱 그렇습니다.
4. 행정청이 법규 해석에 오류가 있었다 하더라도, 그 오류가 당시에는 명백하지 않았다고 인정되면 해당 처분이 무효로 되지 않고 취소 사유에 그칠 수 있다는 점을 고려해야 합니다.