건축/재개발 · 행정
원고 A는 2007년 경북 청도군 임야에 임업용 기자재 보관창고를 신축하고 산지전용 및 지목 변경을 완료하였습니다. 2012년 이 창고의 용도를 다가구주택(4가구)으로 변경하려 하였으나, 피고 청도군수로부터 거부 처분을 받았습니다. 원고는 산지전용이 완료된 토지에는 산지관리법이 적용되지 않고, 5년이 지나 승인 대상도 아니므로 피고의 처분이 위법하며, 다른 유사 사례들과 비교할 때 재량권을 일탈·남용했다고 주장했습니다. 법원은 원고의 첫 번째 주장(산지관리법 미적용)은 받아들였으나, 두 번째 주장(재량권 일탈·남용)은 받아들이지 않았습니다. 결론적으로 법원은 이 사건 창고를 다가구주택으로 용도변경하는 것은 산림 훼손 방지, 자연경관 보전, 산림재해 예방 등의 중대한 공익상 필요에 반한다고 보아 피고의 거부 처분이 적법하다고 판단하여 원고의 항소를 기각했습니다.
원고 A는 2007년 3월 경북 청도군 B 임야에 '임업용 기자재 보관창고'를 신축하는 건축신고를 하였고, 산지전용신고는 의제처리되었습니다. 이후 창고를 신축하고 2007년 8월 피고로부터 사용승인을 받아 소유권보존등기를 마쳤으며, 토지의 지목도 '임야'에서 '창고용지'로 변경되었습니다. 약 5년 후인 2012년 9월, 원고는 피고에게 이 사건 창고의 용도를 '창고시설'에서 '단독주택[다가구주택(4가구)]'으로 변경하는 건축물 용도변경 신고를 하였습니다. 피고는 2012년 9월 산지관리법 시행령 제20조 제6항을 근거로 이 사건 신고의 처리가 불가함을 통보하였고, 이에 원고는 불복하여 행정심판을 거쳐 소송을 제기하게 되었습니다.
이미 산지전용이 완료되고 5년이 경과하여 지목이 변경된 토지에 대해 건축물 용도변경 시 산지관리법이 다시 적용되는지 여부와 용도변경 신고 거부 처분에 '중대한 공익상 필요'가 인정되는지 여부, 그리고 다른 건축 허가 사례들과 비교했을 때 평등의 원칙 위반 또는 재량권 일탈·남용이 있었는지 여부가 쟁점이 되었습니다.
원고 A의 항소를 기각하고 피고 청도군수가 원고에게 한 건축물 용도변경 신고 거부 처분이 적법하다고 판결하였습니다.
법원은 먼저 원고의 토지가 이미 산지전용 절차를 완료하고 5년이 경과하여 지목이 '임야'에서 '창고용지'로 변경되었으므로, 원칙적으로 산지관리법의 적용 대상이 아니며 산림청장 등의 승인 대상도 아니라는 원고의 주장을 인정했습니다. 그러나 법원은 피고가 추가로 주장한 '중대한 공익상 필요'가 인정되는지를 심리했습니다. 법원은 이 사건 토지가 인근 주거지로부터 멀리 떨어진 산속에 위치하고, 임도를 다가구주택의 상시 진입로로 사용하는 것은 임도의 본래 용도에 반하며, 이미 인근에 주택을 소유한 원고가 실제 거주 목적으로 다가구주택을 짓는다고 보기 어렵다는 점 등을 지적했습니다. 또한 산속에 다가구주택이 들어설 경우 자연경관 훼손, 산림재해 위험, 상하수도 등 기반시설 부족으로 인한 환경오염 가능성 등 중대한 공익상 필요가 있다고 판단했습니다. 결론적으로 법원은 산림 훼손 방지, 자연경관 보전, 산림재해 예방을 위한 중대한 공익상의 필요가 인정되므로 피고의 용도변경 거부 처분은 적법하다고 보았습니다. 원고가 제시한 다른 지역의 건축 허가 사례들은 지목, 주변 환경, 이용 상태, 건축물의 용도 및 규모 등에서 이 사건과 차이가 있어 형평성 위반 주장도 받아들여지지 않았습니다.
이 사건 판결에는 다음 법령과 법리가 적용되었습니다.
산지관리법 제2조 제1호 (산지의 정의): 산지는 입목·죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지 등을 의미하며, 이 사건에서는 이미 산지전용 절차가 완료되고 지목이 '창고용지'로 변경된 토지는 원칙적으로 산지관리법상 '산지'에 해당하지 않는다고 판단되었습니다.
산지관리법 제21조 제1항 및 동법 시행령 제26조 제1항 제1호 (산지전용 목적 변경 승인): 산지전용 허가 또는 신고를 받은 토지를 시설물 사용승인일로부터 5년 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우 산림청장 등의 승인을 받아야 합니다. 이 사건 용도변경 신고는 5년이 경과한 후에 이루어졌으므로 해당 규정의 적용 대상이 아니라고 보았습니다.
건축법 제22조 (사용승인): 건축물의 용도변경 등 건축행위 완료 후 사용승인을 받아야 하는 절차에 관한 규정입니다. 이 사건 창고는 이미 적법하게 사용승인을 받은 상태였습니다.
행정행위의 재량권 및 공익상 필요의 원칙: 행정청이 법령에 따라 특정 행위를 할 것인지 여부를 결정할 재량권이 있는 경우, 산림 훼손 방지, 자연경관 보전, 산림재해 예방, 환경오염 가능성 등과 같은 '중대한 공익상 필요'가 있다면 용도변경 신고 수리를 거부할 수 있다는 원칙입니다. 법원은 이러한 공익적 요소를 인정하여 청도군수의 용도변경 거부 처분을 적법하다고 판단했습니다.
행정행위의 형평성 원칙: 유사한 상황에서는 유사하게 처리되어야 한다는 원칙입니다. 그러나 이 사건에서는 원고가 제시한 다른 건축 사례들이 토지의 지목, 주변 환경, 이용 상태, 건축물의 용도 및 규모 등에서 이 사건과 상이하여 형평성 위반 주장이 받아들여지지 않았습니다. 또한, 기존 행정 관행이 적법·타당한 것이 아니라고 판단될 경우 행정청은 새로운 처분을 함에 있어 기존 처분에 반드시 구속되어야 하는 것은 아니라는 법리도 적용되었습니다.
산지전용을 통해 지목이 변경된 토지라도 건축물 용도변경 시에는 공익적 요소가 중요하게 고려됩니다. 특히 주거용 시설로의 변경은 자연경관 훼손, 환경오염 등 중대한 공익상 필요가 인정될 경우 제한될 수 있습니다. 진입로가 임도와 같이 공용의 목적(산림의 경영 및 관리)으로만 사용되는 경우, 사적 주택의 상시 진입로로 활용하는 것은 어렵습니다. 이미 주변에 유사 목적의 건물을 소유하고 있거나, 변경하려는 용도가 기존 토지의 성격과 크게 다른 경우(예: 임업용 창고에서 다가구주택)에는 허가받기 어려울 수 있습니다. 건축물 용도변경을 신청할 때는 법적 요건 충족 여부뿐만 아니라 변경 후 발생할 수 있는 공익적 영향(자연환경, 재해 위험, 기반시설 등)을 종합적으로 고려해야 합니다. 다른 지역의 유사 사례를 들어 형평성을 주장할 경우, 해당 사례와 신청 건의 토지 위치, 주변 환경, 기존 지목, 건축물의 목적 및 규모 등이 실제 유사한지 철저히 비교 분석해야 합니다. 차이가 있다면 형평성 주장이 받아들여지지 않을 수 있으며, 기존 행정 관행이 적법하지 않다고 판단될 경우 행정청은 반드시 기존 처분에 구속되지 않습니다.
