행정
H 영농조합법인(원고)은 C 주식회사(피고)로부터 유기질비료 지원사업 참여 제한 통보를 받았습니다. 피고는 원고가 생산한 비료에서 기준치를 초과하는 캡사이신이 검출되어 비료관리법을 위반했다는 이유로 24개월간 사업 참여를 제한했습니다. 이에 원고는 참여 제한 통보가 계약에 따른 대등한 당사자 간의 행위이므로 행정소송의 대상인 ‘처분’이 아니라고 주장하며 제1심 법원의 행정법원 이송 결정에 불복하여 항고했습니다. 하지만 법원은 피고의 참여 제한 통보가 관련 법령 및 지침에 따른 공권력 행사로서 행정소송의 대상인 ‘처분’에 해당한다고 보아 원고의 항고를 기각했습니다.
농림축산식품부는 2019년 하반기 ‘2020년 유기질비료 지원사업’을 공표하여 농업인이 구입하는 유기질비료 구입비의 일부를 지원했습니다. 피고 C 주식회사는 이 사업과 관련하여 비료를 구매·확보하여 농가에 공급하는 역할을 수행했으며, 유기질비료 공급업체로 선정된 원고 H 영농조합법인과 2020년 하반기에 2021년 공급분에 대한 구매납품계약을 체결했습니다. 이 계약 제17조 제1항에는 유기질비료 중 1개 품목이 부적합 내역에 해당할 경우 원고에 대한 보조사업 참여 제한 사유로 명시되어 있었습니다. 농촌진흥청은 2020년 10월경 원고가 2020년 4월경 생산한 혼합유박비료인 ‘T’를 검사한 결과, 비료 원료 내 캡사이신 함량이 기준치인 0.7mg/kg을 초과한 1.08mg/kg이 검출되었음을 확인했습니다(재검사에서도 1.01mg/kg). 이에 농촌진흥청은 원고가 음식물류 폐기물을 사용했다고 보고 ‘비료 품질검사 결과 부적합내역’ 통보를 했습니다. 피고 C 주식회사는 2021년 1월 27일 원고에게, 캡사이신 기준치 초과 검출이 비료관리법 제14조 제2항 등을 위반한 것이라고 보아 이 사건 계약에 따라 2021년 7월부터 24개월간 보조사업 참여를 제한한다고 통보했습니다. 원고는 이 참여 제한이 대등한 당사자 간의 계약에 따른 것이며 공권력 행사에 해당하지 않으므로 행정소송의 대상이 아니라고 주장하며, 사건을 행정법원으로 이송한 제1심 결정에 불복하여 항고를 제기했습니다.
피고 C 주식회사가 원고 H 영농조합법인에게 내린 ‘유기질비료 지원사업 참여 제한 통보’가 행정소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하는지 여부, 즉 공권력의 행사인지 아니면 대등한 당사자 간의 계약에 따른 사법상 행위에 불과한지 여부가 이 사건의 핵심 쟁점입니다.
이 사건 항고를 기각한다. 본안사건을 행정사건에 대한 관할권이 있는 광주지방법원으로 이송한 제1심결정은 타당하다.
법원은 피고 C 주식회사가 원고 H 영농조합법인에 대해 내린 유기질비료 지원사업 참여 제한 통보가 관련 법령과 행정규칙에 따라 부여된 권한에 근거한 공권력 행사 또는 이에 준하는 행정작용이라고 판단했습니다. 구체적으로 비료관리법 제7조 및 2020년 유기질비료 지원사업 지침에 따라 비료관리법에서 정한 원료 외의 물질을 사용하여 비료를 공급한 경우 2년간 사업 참여를 제한할 수 있는 권한이 있음을 확인했습니다. 또한 피고가 O조합법에 의해 농협중앙회(J)로 의제되어 해당 사업과 관련하여 공급업체의 보조사업 참여를 제한할 수 있는 권한이 있다고 보았습니다. 더불어 이 참여 제한이 피고뿐만 아니라 다른 지원 주체 및 비료 구입비 지원 대상자 등 제3자에게까지 효력이 미치는 점, 통보의 형식과 근거가 대등한 경제 주체 간의 의사표시로 보기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이는 원고의 권리·의무에 직접 영향을 미치는 ‘처분’에 해당하므로 행정소송인 항고소송으로 다투어야 한다고 결론 내렸습니다.
행정소송법 제2조 제1항 제1호(항고소송의 대상 ‘처분’): 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 의미합니다. 법원은 피고의 참여 제한 통보가 비료관리법 및 O조합법에 따라 부여된 권한에 따른 공권력 행사로 보아 처분에 해당한다고 판단했습니다. 비료관리법 제7조 제1항, 제2항 (비료 공급 및 관리): 농림축산식품부장관은 비료 수급 조절, 가격 안정, 친환경농업 육성을 위해 필요할 경우 농협중앙회(J) 등으로 하여금 비료를 공급하게 할 수 있으며, 이때 장관이 정하는 바에 따라 관리해야 합니다. 이는 국가가 비료 유통에 관여하고 관리하는 근거가 됩니다. 비료관리법 제14조 제2항 제7호 (불법 원료 사용 금지): 비료업자는 등록하거나 신고한 제조 원료 외의 물질을 사용하여 제조한 비료를 유통·공급 등을 하여서는 안 됩니다. 원고는 캡사이신이 함유된 음식물류 폐기물을 사용하여 이 조항을 위반했다고 통보받았습니다. 비료관리법 제18조 제2항 (품질 검사 권한): 농림축산식품부장관 또는 시장·군수·구청장은 비료 품질 관리를 위해 필요하다고 인정할 때 유통되는 비료의 품질을 검사할 수 있습니다. 농촌진흥청이 원고의 비료를 검사한 근거가 됩니다. O조합법 제161조의4 제2항 및 같은 법 시행령 제45조의4 [별표 4] 제3호 마목 (농협중앙회 등 의제): 피고 C 주식회사가 농협중앙회(J)로부터 분할 설립되었으며, 특정 업무(비료관리법 제7조에 따른 비료 공급 및 사용 방법 지도 사업 등)를 수행하는 경우 J로 의제될 수 있음을 규정합니다. 이에 따라 피고에게 국가의 비료 지원 사업 관련 권한이 부여될 수 있다고 보았습니다. 대법원 판례(처분성 판단 기준): 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 법치행정의 원리 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 합니다.
비료 지원사업과 같이 정부 또는 준정부 기관의 지원을 받는 사업에 참여하는 경우, 사업 참여 제한 등의 불이익 통보는 단순한 계약 위반에 따른 것이 아니라 공권력 행사에 해당하는 행정처분일 가능성이 높습니다. 따라서 관련 법령과 지침을 철저히 확인하여 해당 기관에 어떠한 권한이 부여되어 있는지 파악해야 합니다. 만약 사업 참여 제한 통보를 받았다면, 그 통보가 행정처분인지 여부를 신중하게 판단하여 적절한 법적 절차(행정소송 또는 민사소송)를 통해 다투어야 합니다. 비료 품질 검사 기준과 관련하여 농촌진흥청 고시 등 행정규칙의 내용을 숙지하고 생산 및 관리에 만전을 기해야 합니다. 비료 품질 검사 결과에 이의가 있는 경우, 재검사 요청 등 적법한 절차를 통해 정확한 사실 관계를 다툴 수 있습니다.
